Noções básicas de metodologia da Política Econômica

Noções básicas de metodologia da Política Econômica[1]

1.1 - O que é a Política Econômica

A primeira pergunta que se coloca o aprendiz de Política Econômica será, certamente, "o que é a Política Econômica?". A resposta, aparentemente fácil, não tem sido unânime. Exemplos de definições dadas por diversos autores são as seguintes:

"[A política econômica consiste na] conjugação deliberada de certos meios para alcançar determinados fins [da área econômica]" (TINBERGEN, 1961)

"[a Política Econômica é a] Área econômica da política."

"Processo pelo qual o governo hierarquiza certos objetivos à luz dos seus fins de política econômica geral e usa instrumentos ou alterações institucionais para alcançá-los." (KIRSCHEN, 1974)

"Conjunto de decisões coerentes tomadas pelos poderes públicos visando alcançar certos objetivos relativos à situação econômica de um conjunto nacional, infranacional ou supranacional, através de diversos instrumentos e num quadro de maior ou menor prazo." (MOSSÉ, 1978)

"Conjunto das decisões dos poderes públicos visando orientar a atividade econômica num sentido julgado desejável aos olhos de todos." (GREFFE, 1989)

"[...] entendemos por política econômica a atuação dos poderes públicos em domínios econômicos destinada à obtenção de resultados previamente escolhidos" (AMARAL, 1996)

Uma leitura cuidada de cada definição permite salientar um conjunto de aspectos que nuns autores são enfatizados, mas a que outros não se referem. Neste caso está, por exemplo, a referência explícita em MOSSÉ de que só se existir coerência interna ao conjunto de medidas adotadas é que se poderá falar numa verdadeira Política Econômica. A inexistência dessa coerência faz das ações tomadas nesse domínio um mero rol de medidas com o risco de provocar efeitos perversos na economia.

No entanto, não sendo profundas as diferenças de um autor para outro, vamos fugir à tentação de analisar detalhadamente cada uma delas para nos preocuparmos somente com aquela zona em que parece existir uma nítida convergência de opiniões.

Essa zona é a de que a política econômica consiste na manipulação, pelos agentes de política econômica (nomeadamente o Governo, o Banco Central e o Parlamento de um país, mas também, cada vez mais, de entidades multinacionais) de certos meios para atingir determinadas finalidades relacionadas com a situação econômica de um país, uma região ou um conjunto de países.

Esta é, como facilmente se poderá constatar, uma formulação que quase decalca a de Tinbergen referida acima.

Da definição dada deduz-se que a Política Econômica é uma intervenção no real com vista à sua modificação. Isto põe a questão do conhecimento desse real sobre o qual ela irá incidir.

Por ele ser multifacetado, a sua apreensão não está ao alcance da Ciência Econômica se tomada isoladamente. Outras ciências contribuem para o seu conhecimento. Na área que mais nos interessa a dos fenômenos sociais, além da ciência econômica também a ciência política, a história, a estatística, a sociologia, a antropologia e outras ciências sociais (a psicologia social, p.ex.) têm de intervir no processo de conhecimento da realidade.

Este é, como teremos oportunidade de ver e reforçar mais adiante, um dos aspectos fundamentais numa perspectiva de metodologia da Política Econômica. É que sem um bom conhecimento das realidades econômicas e sociais do espaço sobre que incidem as ações de política econômica, ela arrisca-se a desencadear forças que podem levar, inexoravelmente, à degradação duradoura da sociedade em causa. Isto é especialmente verdade para o caso das sociedades africanas já que nelas é ainda muito presente a influência de formas de organização ditas 'tradicionais'.

Temos dito que a Política Econômica é intervenção no real. Só que ainda não precisamos, até agora, qual o "real" em que a Política Econômica intervém. Isto é, apesar do que já ficou dito, ainda não precisamos suficientemente qual o objeto da Política Econômica.

Ele não é mais que o processo econômico de um determinado espaço, o qual inclui, no essencial, a organização e os mecanismos de funcionamento da economia desse espaço (⁽¹⁾). Portanto, para que seja possível formular a política econômica torna-se necessário conhecer esse processo econômico. É o seu conhecimento através do conhecimento dos dados (²) e dos fenômenos econômicos (³) que o caracterizam, que constitui a base de reflexão e de intervenção da política econômica.

O processo econômico concreto de um país é determinado por fatores de natureza bem diversa como sejam o comportamento dos responsáveis da Política Econômica, meios (⁽⁴⁾) ao dispor destes (quantitativos, qualitativos, reformas, etc.), fundamentos e estrutura da economia.

Por outro lado, a visão sistêmica da realidade econômico-social fornece duas recomendações à política econômica:

a) não ignorar que o campo de intervenção é uma totalidade complexa, interrelacional, dinâmica; e que

b) dado que existem tensões estruturais nas relações entre as componentes da totalidade, há a necessidade de articular a política conjuntural com a política estrutural (isto é, de médio/longo prazos). Se há alguma relação de determinação entre ambas é fato sujeito a discussão. Temos para nós que, se é verdade que razões prementes --- por exemplo, um desequilíbrio insustentável das contas externas --- pode obrigar a uma hierarquia de objetivos em que os de curto prazo se sobreponham aos de longo prazo, a verdade é que tendencialmente se deve verificar uma (sobre-)determinação (?) destes sobre os primeiros ou, no mínimo, uma preocupação em não perder de vista as consequências de médio-longo prazo da gestão macroeconômica e macro-social de curto prazo.

1.2 - Contribuição da Análise Econômica e de outras disciplinas para a definição da Política Econômica

A Análise Econômica será, naturalmente, o principal suporte teórico da Política Econômica, mas não é, de forma alguma, o suporte exclusivo. Na verdade, muitas outras componentes terão de intervir para que seja possível traçar um quadro (tão exato quanto possível) da realidade sobre a qual a Política Econômica vai atuar e desta em si mesma. Porque ela é, como vimos, multifacetada, surge a necessidade da utilização de contributos da sociologia, da ciência política, da investigação científica e tecnológica, da educação, etc.

Eis, pois, demonstrada a interdisciplinaridade da Política Econômica. Ela "funciona" quer "de dentro para fora" quer "de fora para dentro".

O seu funcionamento "de dentro para fora" pode ser exemplificado com a formulação da política de rendimentos e preços: dados os diferentes interesses dos grupos e classes sociais em presença numa formação social, ela exige o recurso não só à teoria econômica, mas também à sociologia e à ciência política (principalmente).

O funcionamento "de fora para dentro" da relação de interdisciplinaridade pode ser exemplificada com a política da educação: a sua formulação impõe uma articulação íntima com a política econômica dadas as suas evidentes consequências quer a curto prazo (efeitos potencialmente inflacionistas de despesas não diretamente produtivas --- pelo menos no curto prazo) quer a longo prazo (efeitos na qualificação da mão-de-obra e, por isso, na produtividade do fator trabalho e no conjunto da produção, por exemplo). A política de defesa seria outro exemplo deste segundo tipo de interação.

Apesar da sua manifesta interdisciplinaridade, é à Teoria Econômica que cabe um papel mais importante como suporte da Política Econômica.

Sublinhe-se, no entanto, que o processo de formulação da política econômica é inverso ao da formulação das concepções da análise econômica.

Na verdade, enquanto que naquela os fins/objetivos são definidos exogenamente e com maior ou menor rigor e os meios/instrumentos são desconhecidos (incógnitos) total ou parcialmente (que política monetária?), na Teoria Econômica os meios/instrumentos são conhecidos e os fins/objetivos da política econômica (fenômenos econômicos) são desconhecidos total ou parcialmente (⁽⁵⁾).

Vejamos alguns exemplos de suportes da política econômica na Teoria Econômica:

Componentes da Política Econômica	Componentes da Teoria Econômica
1) . Leis anti-trust Controle de preços . Política de subsídios	1) Teorias dos preços, da produção e da distribuição do rendimento
2) . Política fiscal .Políticas de estabilização	2) Teoria da determinação do rendimento
3) . Política comercial .Política aduaneira	3) Teoria do comércio internacional
4) . Política de crescimento .Política de ajuda e de cooperação internacional	4) Teorias do crescimento

Evidente se torna que não havendo, muitas vezes, unanimidade dos autores quanto à explicação teórica de muitos fenômenos econômicos, as diferenças de teoria conduzirão normalmente a diferenças na política econômica aconselhada para alterar a realidade.

Assim, por exemplo, enquanto os clássicos defendiam a teoria da impossibilidade de equilíbrio da economia abaixo do pleno emprego e, em consonância, recomendava à política econômica que deixasse funcionar livremente as "regras do jogo" não intervindo na economia, já J. M. Keynes, ao demonstrar a possibilidade de equilíbrio abaixo do pleno emprego, recomendou à política econômica que, em tal caso, interviesse de forma a aumentar a procura efetiva (⁽⁶⁾), "empurrando" assim a economia para o ponto de plena utilização da capacidade produtiva.

1.3 - Da noção de Política Econômica às noções de fins, objetivos, metas e realizações.

Vimos logo no início uma definição (a de Tinbergen) de Política Econômica. Chamou-se a atenção, nessa altura, para o fato de essa definição além de não ser a única existente, levantar problemas: a utilização da expressão "manipulação deliberada", pode, tomada à letra, levar à exclusão da existência de uma Política Econômica "passiva". Daí tal definição não ser, talvez, a melhor. Por isso surgiram outras definições, variando de autor para autor a resposta à questão "o que é a Política Econômica?".

Porém, chamamos desde logo a atenção para o fato de não ser nosso interesse fazermos um estudo comparativo das várias definições existentes. É nossa preocupação somente detectar aquela zona de convergência que certamente haverá em todas elas. E isto apesar de termos visto que a concepção e o conteúdo da Política Econômica são influenciados pelo sistema econômico a que ela se dirige.

Em síntese, parece-nos poder concluir que para todas as concepções a Política Econômica envolve a utilização de meios --- quer eles sejam de caráter quantitativo (instrumentos) ou de caráter qualitativo (alterações institucionais grosso modo) --- e com fins ou, mais propriamente, objetivos.

Vejamos então o que se pretende significar quando se utilizam estes conceitos.

Todos os grupos humanos, quer estejam institucionalizados quer o não estejam, visam, explícita ou implicitamente, a persecução de fins como o bem-estar social, a solidariedade, o desenvolvimento da personalidade, a melhoria da ordem social, etc.

Certamente que a organização desses grupos em instituições facilitará bastante a persecução desses fins. É assim que a sociedade se organizou em Estado com os respectivos órgãos executivos (Governo, por exemplo), os trabalhadores (estes se organizaram fundamentalmente em torno dos seus sindicatos), os consumidores associados em organizações de defesa do consumidor, os patrões aderindo a organizações patronais, etc.

Todos estes grupos terão, por vezes, visões diferentes dos mesmos problemas, visões essas condicionadas pelo tipo de interesses que defendem. Daí que as ações do Governo, órgão potencialmente com maior poder coercivo de entre todos, tendam a refletir ora os interesses de uns ora os de outros ou uma posição de compromisso entre todos os interesses em presença.

Daí que a própria Política Econômica --- considerada como atuação (ativa ou passiva) dos agentes apropriados (principalmente o governo) para o controle de determinados meios para a persecução de certos fins --- seja caracterizada por uma atuação do mesmo tipo.

Um aspecto importante que deve ficar salientado é a distinção entre Política Econômica e atividade econômica do Estado. Na verdade, esta pode servir aquela --- ser um instrumento dela --- mas não deve ser considerada em si como Política Econômica já que, por si, não visa a "persecução de determinados fins" (tal como nós os definimos) e não utiliza o mesmo tipo de meios da política econômica.

Aquela atividade econômica do Estado, recorde-se, prende-se fundamentalmente com a posição deste enquanto consumidor e enquanto produtor de bens e serviços. Apesar das diferenças na lógica de funcionamento de cada um deles, ambas as condições estão presentes quer no Setor Público Administrativo quer no Sector Público Empresarial do Estado.

Os fins atrás definidos não poderão ser diretamente utilizados em Política Econômica já que se trata de noções muito genéricas e de impossível (a maioria, pelos menos) quantificação. Daí que haja necessidade de traduzi-los, concretizar, ao nível das variáveis econômicas do sistema. A isto corresponde a definição de objetivos que são, portanto, a tradução em variáveis econômicas dos fins, i.e., a tradução daqueles em conceitos econômicos susceptíveis de quantificação e desejáveis em si mesmos. Além disso, têm normalmente um horizonte temporal bem definido: p.ex., o objetivo de aumentar o PIB em 5% durante o próximo ano.

Normalmente um fim será traduzível por vários objetivos. Assim, e por exemplo, o fim "bem-estar social" poderá ser traduzido, em termos de Política Econômica, pelos objetivos "pleno emprego" dos fatores produtivos, nível elevado do rendimento "per capita", expansão da produção, elevado nível de saúde, etc.

Sendo os objetivos conceitos insusceptíveis de serem quantificados enquanto tal, à sua quantificação a priori chamaremos metas. Assim:

Objetivo	Meta
Expansão da produção	Taxa de crescimento do PIB = 5%
Estabilidade dos preços	Taxa de inflação de 2,3%

As metas são, pois, previsões (i.e., valores fixados ex ante) que, para além de concretizarem os valores pretendidos para os objetivos, possibilitam, em devido tempo, o controle da sua execução por comparação entre elas e os valores efetivamente conseguidos a posteriori. A estes resultados que se obtém efetivamente, a estes níveis atingidos de fato pelas metas, chamamos realizações.

A importância das realizações advém, portanto, quer do fato de serem os valores efetivamente conseguidos para as finalidades que se tinham estabelecido quer pelo fato de permitirem o controlo ou avaliação que, por comparação com as metas, permitem fazer da própria Política Econômica adotada. Por outras palavras, a comparação meta/realização mede a eficácia conseguida pela Política Econômica executada. Evidentemente, quanto menor for a diferença entre ambas mais eficaz terá sido a política econômica definida para a persecução das metas.

A maior eficácia da Política Econômica estará dependente, fundamentalmente, de duas ordens de razões principais:

a) o avanço da teoria econômica com consequente realismo na interpretação dos fenômenos econômicos;

b) o desenvolvimento das técnicas de formulação coerente da política econômica (incluindo a formulação econométrica de modelos da economia)

Mas há ainda outro fato que influencia o grau em que os objetivos são alcançados --- que no limite pode implicar a sua não consecução, pura e simples. Trata-se da existência de restrições à política econômica. AMARAL (1996; pg 26) diz a propósito:

"A definição e execução da política econômica tem, naturalmente, de ter em conta um conjunto de condicionantes que restringem as possibilidades de escolha e, mesmo, as condições de êxito das políticas. A estas condicionantes damos o nome de restrições (...) [classificáveis] em dois tipos básicos de acordo com a sua origem: Assim, consideraremos restrições objetivas as que resultam de fatores independentes da vontade das autoridades e restrições subjetivas aquelas que as próprias autoridades impõem à política que definem [e que resultam] do caráter político que necessariamente informa toda a política econômica."

Exemplo deste último tipo de restrições são as que influenciam as decisões de um Governo em período pré-eleitoral e que dão, muitas vezes, origem a verdadeiros ciclos econômicos de origem político-econômica.

Como exemplo das restrições objetivas pode-se referir a capacidade de endividamento externo. Esta tem limites que não podem ser ultrapassados sob risco de provocar fortes desequilíbrios econômicos --- devidos, nomeadamente, aos elevados encargos com o serviço da dívida e que assim exercerão uma enorme pressão sobre recursos em divisas usualmente não muito abundantes.

1.4 - Distinção entre objetivos, instrumentos e medidas.

No ponto anterior fez-se a distinção entre fins e objetivos, por um lado, e entre metas e realizações, por outro.

Ficaram definidos, portanto, alguns dos conceitos mais importantes para a definição de uma Política Econômica concreta. Esta, porém, e como já foi sublinhado diversas vezes, consiste numa utilização de determinados instrumentos (meios) tendo em vista a persecução de certos objetivos. Vejamos então alguns conceitos como o de instrumento e medida ao mesmo tempo que tentaremos melhorar o nosso conhecimento sobre os objetivos.

Uma dificuldade que surge em tal estudo é a de que nem todos os autores utilizam uma mesma classificação.

Assim, e por exemplo, enquanto que as nacionalizações constituirão um instrumento para Bénard, já não o serão nem para Kirschen nem para Tinbergen dado que este considera como instrumentos somente aqueles meios da Política Econômica susceptíveis de, através de modificações quantitativas, "poderem ser utilizados para provocarem variações frequentes" em certos outros dados.

Para Tinbergen as nacionalizações, como modificação nos fundamentos do sistema que deverão ser, constituem uma reforma e Kirschen considera-as como uma alteração do quadro institucional uma vez que ele inclui sob esta designação as intervenções na estrutura econômica. Para Bénard a justificação encontra-se no fato de elas serem uma "(...) estrutura econômica que o governo pode modificar diretamente", [parte da definição de Bénard].

A confusão é tal que Kirschen utiliza nos seus dois livros (⁽⁷⁾) classificações diferentes para os objetivos, coincidindo a publicada em 1965 com a que figura no texto publicado por Bénard, até porque este participou na obra colectiva "Política Econômica Contemporânea" dirigida pelo primeiro. O mesmo se pode dizer da definição de instrumentos que em 1965 incluíam as actuais "alterações institucionais".

Esta "confusão" de classificações e a chamada de atenção para ela não deve impedir de utilizar uma classificação, nomeadamente uma das que são mais tradicionalmente utilizadas e que são exatamente as dos autores a que vimos fazendo referência.

Face à conveniência de optar por uma delas, aquela que será mais seguida --- embora nem sempre rigidamente --- será a de Kirschen que figura no seu livro Ecomonic Policies Compared (1974).

Segundo ele os instrumentos são "grandezas que satisfazem três condições":

1- os responsáveis da política econômica deverão poder utilizá-las;

2 - não deverão ser consideradas como desejáveis em si próprias;

3 - terem por função atingirem as metas definidas para os objetivos.

Esta definição permite estabelecer as diferenças entre instrumentos e objetivos já que estes, como tradução econômica que são de certos fins perseguidos, são procurados em si mesmos e não poderão ser utilizados.

Mas é raro o instrumento que atua diretamente sobre o(s) objetivo(s) para a realização do qual ele é utilizado.

Às variáveis econômicas que, variando a partir da influência direta dos instrumentos ou de fatores exógenos, permitem a concretização dos objetivos, chamaremos variáveis intermédias.

Um exemplo ajudará a esclarecer o assunto:

Instrumento ==> variável intermédia ==> objetivo ==> fim

Taxa de desconto ==> investimento privado ==> produção ==> bem-estar econômico e social

Taxa média de imposto ==> rendimento disponível ==> (idem) ==> (idem)

Dissemos atrás que os instrumentos são "grandezas...". Eles são, portanto, variáveis econômicas que, como tal, poderão tomar vários valores e ser utilizadas ou não consoante as circunstâncias.

A noção de medida de Política Econômica corresponde exatamente a essa noção de "uso" que se faz de um determinado instrumento em determinada circunstância e para alcançar um ou mais objetivos --- normalmente por intermédio das variáveis intermédias.

Referimo-nos a um ou mais objetivos por que uma das características dos instrumentos é a de afetarem simultaneamente vários objetivos; estes, por sua vez, podem ser alcançados através da utilização de diversos instrumentos.

Assim, se a taxa de redesconto do Banco Central é um instrumento, sempre que ela é alterada diz-se que estamos perante uma medida de Política Econômica. O mesmo se passa em relação à taxa do imposto sobre o valor acrescentado (IVA); o mesmo ainda em relação à eliminação ou redução das taxas alfandegárias de 20% para 10%, por exemplo.

Vejamos um último aspecto a tomar em consideração. Bénard defende que

"Várias medidas associadas para atingirem um ou vários objetivos constituem uma política econômica, em relação à qual nós não nos perguntamos, de momento, se é coerente ou não, eficaz ou não." (op. cit., pg 704)

Esta definição levanta uma questão muito importante: a da coerência de uma determinada Política Econômica, a qual tem que ver com a noção de eficácia que abordaremos mais adiante. Adiante-se desde já, porém, que dificilmente será aceitável como sendo uma política econômica um simples "cabaz" de medidas em que tudo caiba.

1.5 - Os objetivos em Política Econômica.

1.5.1. - Alguns problemas relacionados com a classificação dos objetivos da Política Econômica

Referiu-se atrás a conveniência de optar por uma das classificações --- nomeadamente dos objetivos --- mais comumente adotados. Tal necessidade advêm do fato de, dada a multiplicidade de objetivos definíveis, se pretender facilitar o trabalho dos centros de decisão política. Assim, utilizando a experiência do passado, facilita-se a tomada de decisões quanto ao futuro.

É nesta perspectiva que se coloca Kirschen (1974) para utilizar um critério de classificação que permite ligar os objetivos ao processo de tomada de decisões, critério este que depois conjuga com o critério tempo. Já Bénard (1962) privilegia este último critério (tempo) para conjugá-lo com o tipo de alterações que os objetivos representam em relação à estrutura da economia. Aliás, este era o critério de Kirschen no livro de 1965 em que Bénard colaborou.

Vejam-se alguns exemplos da utilização de ambas as classificações para demonstrarmos a sua "não-mútua exclusividade" e a sua artificialidade.

A estabilidade de preços é classificada por Kirschen como um "objetivo puramente econômico principalmente de curto prazo" enquanto Bénard o classifica como um "objetivo principalmente conjuntural". O mesmo em relação ao pleno emprego.

O equilíbrio da balança de pagamentos, que é para Bénard um objetivo principalmente conjuntural, é classificado por Kirschen como um quasi-objetivo.

A educação, apontada por Kirschen (1974) como um objetivo de bem estar social é referenciada por Bénard incluída no grupo dos objetivos principalmente estruturais. A expansão da produção é para Kirschen um objetivo puramente econômico, principalmente de longo prazo e para Bénard um objetivo principalmente estrutural.

Uma palavra especial para os quasi-objetivos, já que as restantes designações tornam mais fácil a compreensão do seu conteúdo.

Trata-se de "variáveis intermédias ou, em certos casos, instrumentos que foram promovidos à categoria de objetivos sem que atuem diretamente sobre o bem-estar". A sua autonomização aqui advêm do fato de "em numerosas ocasiões os responsáveis da política econômica os terem considerado como objetivos em si mesmos". O que efetivamente não são, como se pode ver pelos exemplos: equilíbrio da balança de pagamentos e promoção da concorrência interna.

O equilíbrio da balança de pagamentos torna-se especialmente importante em situações de déficit/superávit muito acentuados e duradouros, já que tais situações afetarão o bem-estar (fim) através dos seus efeitos sobre o pleno emprego, a estabilidade dos preços e a expansão da produção (objetivos).

A promoção da concorrência interna --- quasi-objetivo mais característico dos países de economia de mercado --- torna-se importante devido à influência que a crescente monopolização da economia (variável intermédia) tem sobre a expansão da produção e a redistribuição dos rendimentos.

A introdução desta nova noção de quasi-objetivo no léxico da Política Econômica feita pela mão de Kirschen é de manifesto interesse. Aliás a classificação apresentada por este autor é mais "operacional" --- além de mais moderna --- que a de Bénard do ponto de vista da Política Econômica. Daí que seja normal a sua adoção por um maior número de economistas.

1.5.2 - Os objetivos mais típicos da Política Econômica. A especificidade dos objetivos típicos em economias capitalistas e em economias socialistas.

Fez-se acima uma pequena dissertação à volta do interesse e dos cuidados a ter com a utilização de uma classificação dos objetivos. Mas quais são, quais têm sido --- já que só é possível falar do presente e do passado --- os objetivos da Política Econômica?

Procuraremos analisar muito brevemente aqueles que se poderão considerar como mais típicos. Esta tipicidade advém do fato de constituírem um conjunto de objetivos que se têm mostrado dominantes na política econômica seguida durante os últimos (cerca de) 40-50 anos, isto é, têm tido uma maior importância relativamente aos outros objetivos e têm sido considerados como tal duradouramente.

Do que fica dito (objetivos mais "dominantes" que outros) se deduz que é normal estabelecer uma hierarquia de prioridades quanto à persecução dos objetivos já que dada a complexidade da realidade, é impossível satisfazer simultaneamente e com a mesma intensidade todos os objetivos possíveis. Até porque, como veremos adiante, existem relações de incompatibilidade entre alguns deles.

Quais são, então, os tais objetivos típicos? Não será difícil, utilizando o critério de tipicidade definido, considerar os seguintes: pleno emprego, expansão da produção (crescimento econômico), estabilidade dos preços e equilíbrio externo, traduzido correntemente pelo equilíbrio da balança de pagamentos (⁽⁸⁾). Têm sido estes os grandes objetivos, as grandes questões da Política Econômica.

Mas estes objetivos têm sido principalmente características das economias de mercado pois que nas economias de direção central, dadas as diferenças de sistema econômica, há diferenças quanto aos objetivos perseguidos.

Assim, e por exemplo, em relação à estabilidade dos preços, poder-se-á dizer que não existem metas já que estes são fixados administrativamente e segundo critérios que, na maior parte dos casos, nada têm que ver com o custo de produção dos bens ou com a sua escassez. Aliás, este é um dos problemas fundamentais que se colocam neste tipo de economias, pois assim deixa de existir um indicador da evolução da economia e um incentivo à mudança, nomeadamente tecnológica. Alguma variação de preços que exista reflete apenas pequenos ajustamentos motivados pelo aparecimento dos excedentes ou déficits ou por variações da produtividade ou, por fim, mas não por último, modificação das opções das autoridades centrais de planejamento quanto à ênfase a colocar na produção de um produto ou de outro.

Já quanto ao nível de emprego há, talvez, um maior "peso" desse objetivo nas economias de direção central que nas de mercado, pois que ele é um dos objetivos centrais do funcionamento do sistema e do planejamento. De tal forma que a eficiência de muitos postos de trabalho é relativamente reduzida. Esta opção pelo pleno emprego condiciona, inclusivamente, as opções tecnológicas.

1.5.3 - O caráter dinâmico dos objetivos da Política Econômica

Outra questão que se pode colocar em relação aos objetivos apresentados como típicos da Política Econômica é a de saber qual a evolução que eles têm tido ao longo do tempo uma vez que é possível, à partida, admitirem-se modificações no conteúdo de cada objetivo ao longo do tempo.

Vejamos apenas o que se tem passado nas economias capitalistas.

Nelas, o crescimento surgiu nos anos 50 e 60 como o objetivo fundamental da Política Econômica. Entendia-se então que nele se concentravam todos os outros objetivos já que se pensava que a sua simples persecução iria assegurar o pleno emprego e, dado o constante aumento da capacidade produtiva que trazia consigo, assegurar também a estabilidade dos preços devido à expansão da oferta, que assim acompanharia a da procura.

Este crescimento apareceu como uma forma de satisfazer as cada vez maiores exigências --- promovidas por um sistema cada vez mais perfeito de publicidade, por exemplo --- de um público consumidor que exigia um nível elevado de bem estar material, deixando para segundo plano as eventuais consequências nefastas, nomeadamente em relação ao esgotamento dos recursos e à poluição, de um crescimento orientado somente em tal sentido. Constituiu-se, pois, um autêntico mito do "crescimento".

Já há vários anos, porém, que os autores começaram a perguntar-se se tal tipo de crescimento econômico não traria a prazo, custos muito elevados, os quais, no passado, tinham passado despercebidos e de que os menores não eram os ambientais. Daí uma cada vez maior preocupação com um determinado tipo de crescimento, tendo-se passado a distinguir crescimento de desenvolvimento.

Por outro lado, dado que o crescimento econômico verificado entre a II Guerra e o início da década de 70 conseguiu, de fato, resolver os problemas da estabilidade de preços e do desemprego, só no início da década de 70, quando vários fatores levaram ao desencadear de uma crise grave, é que eles passaram, juntamente com o equilíbrio externo, para o primeiro plano.

1.5.4 - Relações de possibilidade entre objetivos. A questão dos conflitos.

Um último ponto a abordar no estudo dos objetivos em Política Econômica é o das relações que se podem estabelecer entre eles. Tal estudo tem interesse porque, dada a complexidade das relações presentes nos diversos sistemas econômicos, nada garante que não haja relações de conflito entre os objetivos, isto é, que não surjam problemas de impossibilidade de realização simultânea de dois ou mais objetivos distintos.

O contato com a realidade permitiu determinar quatro tipos fundamentais de relações entre objetivos. Vejamos cada um deles:

a) independência: dois objetivos dizem-se independentes quando os instrumentos utilizados para atingir as metas relativas a um [OA] não produzem qualquer efeito sobre o outro [OB]. Ex.: dada a complexidade dos sistemas econômicos, não é muito fácil garantir a independência absoluta entre dois objetivos, contentando-nos por vezes com uma independência relativa bastante elevada. Dessa mesma dificuldade decorre a dificuldade em apresentar exemplos. No entanto, podemos considerar ser este o caso da relação entre estabilidade dos preços e aumento dos tempos de repouso.

b) complementaridade: quando a persecução de um objetivo [OA] permite, simultaneamente, ganhos em outro objetivo [OB]. Ex.: Aumento da taxa de crescimento da produção e nível elevado de emprego.

c) complementaridade com tendência para o conflito: sempre que os efeitos favoráveis sobre um [OA] dos instrumentos utilizados para a realização do outro [OB] se transformem em efeitos desfavoráveis quando em tais instrumentos ultrapassarem determinados limites. Ex.: Os gastos públicos poderão ser "encarregues" de promoverem uma expansão moderada da produção assegurando simultaneamente uma subida do investimento. No entanto, se ultrapassarem estes limites poderão desencadear uma inflação que, provocando a instabilidade na conjuntura, leve à redução do investimento.

d) conflitos: dois objetivos dizem-se em conflito quando a persecução de um põe em causa a realização do outro. Tais conflitos são de diferentes tipos:

i) conflitos fundamentais: resultam de objetivos totalmente incompatíveis já que a realização de um nível superior do objetivo [O_A] arrastará sempre um nível inferior de [O_B].

Ex.: divisão internacional de trabalho versus proteção a certos ramos de atividade.

ii) conflitos devidos aos instrumentos: os que resultam da utilização de um instrumento para a realização do objetivo [O_A], utilização essa que resulta num nível inferior para o objetivo [O_B].

Ex.: Pleno emprego versus equilíbrio da Balança de Pagamentos.

iii) conflitos derivados do grau de internacionalização da economia: quando a tomada de uma determinada medida num determinado país visando a persecução de um seu objetivo provoca efeitos negativos sobre a realização desse objetivo, mas noutros países.

Ex.: a redução da imigração com vista à redução do desemprego num país provoca no país de origem dos imigrantes (país de emigração) um acréscimo no nível do desemprego.

2.6 - Os instrumentos da Política Econômica.

Definimos já o que são instrumentos. Recordemos o que se disse e que corresponde à definição dada por Kirschen:

"Os instrumentos são grandezas que satisfazem três condições:

- são utilizáveis pelos responsáveis da Política Econômica

- não são consideradas como desejáveis em si próprias

- “a sua função é a de atingir as metas definidas para os objetivos”.

1.6.1 - A classificação dos instrumentos e algumas dificuldades com ela relacionadas.

Tal como os objetivos, os instrumentos também são classificáveis em função de vários critérios definíveis. Não tem especial interesse para nós recorrer a tais classificações que obedecem a critérios como o da iniciativa --- quem toma a iniciativa da sua utilização? ---, o da frequência de utilização --- utilização pontual? Utilização contínua? ---, o do número de objetivos a que se destina um instrumento --- um só objetivo? Muitos objetivos?.

Já a classificação dos instrumentos em famílias ou categorias apresenta interesse.

Assim, as principais famílias ou categorias de instrumentos são as seguintes:

- instrumentos das finanças públicas (ex.: impostos, subsídios)

- instrumentos da moeda e do crédito (ex.: taxa de redesconto, taxa de reservas obrigatórias)

- instrumento taxa de câmbio

- instrumentos do tipo 'controles diretos' (fixação ou controle administrativo de preços, controle da emigração, controle dos salários e sua taxa de variação, etc.)

Conforme se pode, verificar estas categorias de instrumentos são de um caráter fundamentalmente quantitativo.

Aos instrumentos essencialmente qualitativos como, por exemplo, as nacionalizações, a reforma agrária, etc. chamaremos alterações institucionais.

Repare-se que classificamos estas alterações como "instrumentos" embora de caráter fundamentalmente qualitativo.

Paralelamente lembremo-nos que Kirschen definiu os instrumentos como "grandezas que satisfazem três condições (...)" e agora apresenta como instrumentos --- embora qualitativos, sublinhe-se uma vez mais --- modificações nitidamente qualitativas no quadro institucional de uma formação social e que como tal não poderão ser quantificadas.

Nós próprios, quando da referência que fizemos à dificuldade de utilização de classificações, demos como exemplo as nacionalizações: estas seriam classificadas como uma reforma por Tinbergen, como instrumento por Bénard e como alteração institucional por Kirschem.

Serve todo este retomar de pontos já referidos anteriormente para sublinhar, uma vez mais, que as classificações são artificiais e que as definições que por vezes se utilizam levantam, elas próprias, problemas por vezes delicados.

1.6.2 - A utilização dos instrumentos: noções básicas relacionadas com o processo de escolha.

Na escolha dos instrumentos a utilizar em Política Econômica pode-se pensar que se entra em linha de conta exclusivamente com considerações "objetivas" relacionadas com a sua maior ou menor capacidade para atingir os objetivos propostos (eficácia). Na realidade não é isso que se passa já que as preferências ideológicas dos responsáveis da Política Econômica desempenham um papel muito importante no processo de escolha dos instrumentos.

Há ainda outros fatores que influenciam tal escolha e que só serão vistos mais tarde.

Vejamos para já, só uma destas condicionantes do processo de escolha dos instrumentos: a relacionada com a sua capacidade para atingir os objetivos.

O valor relativo dos vários instrumentos pode ser aferido pelos seguintes vetores:

a) custo: medido pelo prejuízo causado em outro(s) objetivo(s) sobre o(s) qual(-is) o instrumento tem uma influência negativa.

Ex.: principalmente nas economias dependentes com abundância de mão-de-obra, o investimento em indústrias capital-intensivas agrava o desemprego --- ou, pelo menos, não permite criar postos de trabalho em número suficiente para absorver a mão-de-obra disponível --- e agrava o déficit da Balança de Pagamentos.

b) eficácia: grau de capacidade revelada pelo instrumento em atingir o objetivo.

Ex.: a taxa de câmbio e o equilíbrio da Balança de Pagamentos; utilização dos gastos públicos (sua redução) ou de impostos (seu aumento) para elevar o saldo orçamental.

c) tempo de efeito: medido entre a utilização do instrumento (isto é, a tomada da medida) e o momento em que os seus efeitos começam a produzir-se.

Ex.: entre a criação de postos de trabalho num determinado sector e a elevação da produção; entre a subida dos impostos e a redução da procura.

A referência a este tempo de efeito permite-nos introduzir o conceito de 'lag' a que voltaremos mais adiante. Ele remete para a diferença temporal que ocorre entre dois momentos. Assim, entre a produção de um fenômeno econômico e o seu reconhecimento pelas autoridades econômicas através de indicadores decorre um 'lag' de reconhecimento. Entre este reconhecimento e a decisão de intervir medeia um 'lag' de decisão. Entre esta e a tomada efetiva de medidas decorre um "lag" de execução, normalmente derivado da necessidade de preparar medidas concretas e de aprová-las nos órgãos decisórios competentes.

A medição exata de qualquer dos conceitos apresentados apresenta alguns problemas, pois que é necessário um conhecimento muito perfeito não só da teoria, mas, principalmente, da realidade econômico-social de cada formação social.

Tal conhecimento da realidade tem levado, associado às técnicas econométricas, por exemplo, à construção de modelos econômicos cada vez mais próximos de traduzirem essa realidade. É, por vezes, com a ajuda desses modelos que se pode medir o custo da utilização de um instrumento.

Mas, não é só sob o ponto de vista econômico que se pode medir o custo. Também, sob o ponto de vista social e político interessará tal medição.
Também a eficácia pode ser medida utilizando-se, para o efeito, o conceito de elasticidade. Isto é, a eficácia de um instrumento mede-se calculando a variação percentual obtida num objetivo em resposta à variação introduzida no instrumento. A eficácia também costuma ser calculada com a derivada, mas este instrumento é menos apropriado já que nos dá valores absolutos que, muitas vezes, não são comparáveis.

Evidentemente que nem em todos os casos será possível uma quantificação deste conceito dada a complexidade de fatores que atuam simultaneamente sobre um objetivo, sendo de difícil isolamento a parcela de variação do objetivo que é resposta à variação do instrumento.

Quanto ao tempo de efeito, há também grandes dificuldades para a sua medição exata. Variam bastante de instrumento para instrumento (como é de esperar) e até de época para época. Conforme a maior ou menor rapidez com que se fazem sentir os seus efeitos --- a qual está muitas vezes relacionada com a extensão do 'circuito' da sua transmissão aos objetivos, i.e., se os instrumentos atuam mais direta ou menos diretamente sobre os objetivos ---, podemos definir instrumentos rápidos, meio-rápidos e lentos. Exemplos:

- rápidos: o controlo direto sobre o comércio externo; controlo do investimento público --- a simples implementação de uma tal medida produz efeitos imediatamente após a sua adoção.

- meio-rápidos: impostos indiretos; controlo de preços e salários --- um aumento dos impostos indiretos repercutidos nos preços, fará baixar o consumo, alcançando-se assim, com relativa rapidez, o efeito pretendido.

- lentos: impostos diretos --- uma vez que um seu aumento se faz sentir apenas no rendimento, só quando os seus beneficiários tiverem consciência da diminuição do seu rendimento disponível é que alterarão os seus gastos; ora, esta adaptação de comportamentos em resposta a alterações do rendimento no sentido da sua baixa é normalmente lenta. Os aumentos de rendimento são, em geral, mais rapidamente percebidos.

1.6.3 - A utilização dos instrumentos: formulação de uma Política Econômica concreta.

Vimos no ponto anterior algumas noções básicas sobre a escolha de instrumentos em Política Econômica. Evidentemente que esta será feita tendo em conta a Política Econômica concreta que se pretende adotar, já que ela deverá constituir um sistema coerente de objetivos e instrumentos que implicará:

a) a detecção de incompatibilidades pelo uso de instrumentos;

b) a avaliação do seu grau de eficácia;

c) a busca de combinação de objetivos e instrumentos que maximizem a função objetivo ou a "função bem-estar social".

Se nos lembrarmos do que foi dito atrás sobre o fato de que só excepcionalmente um único instrumento é suficiente para atingir um ou mais objetivos e também só excepcionalmente um instrumento afetar apenas um objetivo e sabendo que, dada a complexidade crescente das economias, o número de objetivos é também crescente, ficaremos com uma primeira ideia da necessidade de um cada vez maior número de instrumentos e da complexidade da adequação que será necessário estabelecer entre eles e os objetivos que pretendem prosseguir.

Por aqui também está reforçada a ideia da complexidade da formulação de uma Política Econômica coerente que implicará as três preocupações apontadas acima.

Várias hipóteses são possíveis nessa adequação "objetivos-instrumentos".

1 - Sistemas de objetivos fixos:

a) número de instrumentos igual ao número de objetivos

Neste caso o número de incógnitas do modelo econométrico a construir é igual ao número de equações, isto é, se o modelo for coerente, o número de equações [funções objetivo do tipo Yj=Yj(Xi) com Yj = objetivo e Xi = instrumento] será igual ao número de variáveis econômicas e o problema da Política Econômica consistirá em encontrar os valores das variáveis instrumento e o valor das variáveis que não constituem objetivos (variáveis intermédias ou acessórias). Se as equações são lineares (e não dependentes) o sistema é determinado e a solução é única.

b) número de instrumentos diferente do número de objetivos

i) número de instrumentos maior que o número de objetivos: existem mais incógnitas do que equações pelo que o número de soluções será definido já que será possível estabelecer várias combinações de instrumentos para atingir o objetivo. Diz-se então que há "graus de liberdade" sendo o seu número igual à diferença entre o número de instrumentos e o número de objetivos.

Isto é, para se alcançar um determinado objetivo poder-se-ão escolher instrumentos alternativos, devendo-se apenas fixar valores para os "excedentários".

ii) número de instrumentos menor do que o número de objetivos: existem menos incógnitas que o número de equações pelo que a solução é impossível pois que os objetivos a alcançar (metas) serão incompatíveis com a quantidade de instrumentos disponíveis.

Tudo o que ficou dito não tem em atenção um fato que é comum em política econômica e que consiste na imposição de certos limites aos valores a atingir pelos instrumentos. São as chamadas "condições-limite". Estas poderão ser impostos tendo por base vários motivos, quer técnicos quer ideológicos.

Exemplo: a elevação do nível médio das taxas de impostos diretos para ajudar a equilibrar o orçamento do Estado e a reduzir o consumo privado pode ter 3 tipos de limites:

- um provocado pelo apelo à fuga ao imposto que surge inevitavelmente com mais força a partir de certos limites;

- outro provocado pela resistência à utilização dos impostos diretos por parte dos partidos mais conservadores pelos seus efeitos sobre as classes de rendimentos mais elevados;

- outro ainda, a reação social à subida de tais impostos para além de certos limites.

1.7 -- O processo da Política Econômica

1.7.1 - Condições e enquadramento do processo de tomada de decisões em Política Econômica.

Vimos nos pontos anteriores algumas noções fundamentais para o estudo da Política Econômica. Vimos, por exemplo, que uma Política Econômica concreta é um conjunto de medidas que, atuando direta ou indiretamente através de variáveis intermédias sobre determinados objetivos, visa a persecução de determinados fins próprios à sociedade humana e que, de uma forma ou de outra, têm ligação com a sua organização econômica.

Ora tudo isto, que parece simples, é extremamente complexo e pressupõe um processo mais ou menos longo até se chegar à fase de atuação.

É exatamente este processo da Política Econômica que constitui o objeto de estudo deste ponto.

É costume confundir "processo Política Econômica" --- no sentido de circuito de exercício dos efeitos por parte dos instrumentos sobre os objetivos --- com o "processo de tomada de decisões em Política Econômica (PTD)" já que a atuação sobre a realidade tem subjacente a preparação da decisão do se, do como e do quando atuar e que constituirá, talvez, a tarefa mais importante do processo dado que as incorreções aí cometidas afetarão a eficácia da política adotada.

Fases importantes serão também a da execução e do seu controle, tendo esta o interesse de permitir detectar as modificações julgadas convenientes. É exatamente devido à importância destas duas últimas fases e que parecem, pelo menos pelo nome ("processo de tomada de decisões"), estar excluídas do processo de tomada de decisões que aqui fica esta chamada de atenção.

Vejamos então as condições e enquadramento de tal processo em Política Econômica. Isto é, como surge a decisão de intervir e em que enquadramento institucional.

Um aspecto salientado já é o relativo à própria decisão de intervir ainda desligada do como e do quando fazê-lo. Tal decisão poderá ser basicamente motivada por uma das seguintes três categorias de origens ou fatores do PTD em Política Econômica:

i) acontecimentos ocasionais e imprevistos que levem a uma decisão rápida, imediata mesmo, de intervir na realidade e em que o como fazê-lo tem também que ser decidido igualmente com rapidez (ex.: cataclismos naturais; conflitos internos ou internacionais);

ii) o evoluir da situação econômica que leva, por vezes, ao aparecimento de aspectos críticos sobre os quais há que atuar e em que o período do reconhecimento da situação e de definição do como e do quando atuar poder ser mais longo ou menos longo (ex.: aparecimento de tensões inflacionistas; desequilíbrio externo acentuado);

iii) desenvolvimento e fortalecimento de "novas ideias" sobre os processos, instituições e atuação dos agentes econômicos (ex.: novas concepções acerca da atuação do Estado na economia; proteção do meio ambiente; orientação para a satisfação de necessidades coletivas). Também aqui o como e o quando se diluem um pouco no tempo.

Repare-se, porém, que temos estado a falar em decisões de intervir, de como fazê-lo e de quando fazê-lo e ainda não fizemos qualquer referência a quem participa no processo de decisão e com que enquadramento institucional o faz. Ora estes dois últimos aspectos têm assinalável importância já que a Política Econômica vai, em grande parte, ser o resultado dos jogos de interesses dos intervenientes no processo, interesses esses que em sistemas de democracia mais ou menos formal como aqueles que constituem os países de economia de mercado se manifestam principalmente através de instituições suas representativas.

Tais instituições --- as principais, pelo menos --- formam um quadro institucional que Kirschen (1965) considera incluir:

- Parlamento;

- Partidos Políticos;

- Governo;

- Administração;

- Grupos de pressão (grupos de interesses bem determinados do tipo: sindicatos, associações patronais, associações de consumidores, etc.)

Estas são instituições do quadro nacional. Hoje em dia, porém, já não nos podemos cingir a este quadro, já que a existência de organizações internacionais com poderes decisórios supranacionais obriga a que se entre em linha de conta com elas para definir o quadro institucional de intervenção dos agentes da Política Econômica. É o caso, por exemplo, da Comunidade Europeia, em que as suas instituições próprias têm poderes decisórios sobre muitos campos da atividade legislativa de cada país. Face ao processo de criação da chamada União Política e Econômica, a transferência de poderes das autoridades econômicas nacionais para as supranacionais vai ainda aumentar. Destaque-se o caso da perda de controlo de cada país sobre a emissão de moeda e, por isso, sobre a política monetária, que tenderá a ser controlada, para todos os países da UE, pelo Banco Central Europeu a sediar em Frankfurt.

1.7.2 - Os centros de decisão e a sua preferência por objetivos e instrumentos.

A manifestação exterior dos diferentes interesses dos vários interventores no PDT faz-se sentir, principalmente, ao nível da escolha e hierarquia dos objetivos da Política Econômica a prosseguir e dos instrumentos a utilizar.

Não vamos aqui fazer um estudo descritivo profundo do tema. Iremos, isso sim, chamar a atenção para alguns pontos de caráter metodológico.

Um deles é a influência do contexto --- conjuntural ou estrutural --- em que a escolha e a hierarquia dos objetivos são feitos.

O que são os contextos estrutural e conjuntural? Que tipo de influência exercem sobre os agentes da Política Econômica?

Bénard (pag. 720) define o contexto estrutural como sendo o conjunto de "elementos estáveis que, nos domínios técnicos, sociológico ou institucional, constituem os quadros da atividade econômica". E exemplifica com a estrutura setorial da economia, o sistema político e administrativo o contexto de relações externas, a estrutura de classes sociais.

O contexto conjuntural é a "situação econômica, social e política, de ordem internacional bem como nacional, no seio da qual, num determinado momento e num determinado país, as escolhas concretas terão que ser feitas e as decisões devem ser tomadas". Por exemplo: mais ou menos inflação; nível de emprego; etc.

Como atuam eles sobre as escolhas e hierarquias de objetivos de cada grupo?

Disse-se atrás que uma política econômica concreta é em grande parte a resultante dos jogos de interesses dos grupos sociais em presença. Ora o que acontece é que a capacidade de cada um desses grupos a influenciar está diretamente dependente da correlação de forças entre eles. Tal correlação, por sua vez, está normalmente dependente do contexto estrutural em que os grupos se movimentam. Há momentos, porém --- principalmente aqueles em que as tensões sociais são mais graves devido a desequilíbrios vários ---, em que é o contexto conjuntural que determina mais fortemente as escolhas dos objetivos por cada grupo e altera a correlação de forças.

Ora, verifica-se que a escolha dos objetivos e dos instrumentos da política econômica concreta passa cada vez mais pela sua articulação e negociação entre os grupos. Estas, cada vez mais também, passam pelas instituições representativas dos vários grupos sociais, o que não impede a continuação de lutas não enquadradas, as quais têm tendência a multiplicar-se em contextos conjunturais favoráveis.

Atualmente, a preferência mais ou menos nítida e generalizada --- em termos de decisões da Política Econômica dos países mais industrializados de economia de mercado --- pelos pactos sociais, reflete esta tendência para a negociação e articulação entre as preferências dos grupos dentro de um espírito que tem muito de corporativo.

Esta tendência para a articulação e negociação de interesses por via institucional, embora mais nítida ao nível nacional, não deixa de ser muito significativa também ao nível internacional onde há esforços --- muitas vezes não totalmente conseguidos, é certo --- de coordenação das políticas econômicas dos vários países para mais facilmente se controlar as economias nacionais e internacional de forma a evitar os ambientes de crise que caracterizaram quase toda a década de 70 e boa parte da de 80.

Não se pense, porém, que tudo o que determina os objetivos de uma política econômica concreta passa pelos grupos sociais (classes sociais) em presença. Na verdade, uma influência muito grande é exercida pelas próprias instituições (⁽⁹⁾).

É assim que poderemos ver em Bénard (quadro II, pag. 719) um estudo sobre a influência dos diversos centros de decisão na persecução de certos objetivos (⁽¹⁰⁾).

Mas os problemas não se põem apenas ao nível da escolha e hierarquização dos objetivos. Aliás, já vimos que ao nível da escolha dos instrumentos, embora o critério que deveria --- pelo menos aparentemente --- prevalecer fosse o da eficácia, não é isso que se passa na realidade já que há fortes influências ideológicas nessa escolha. De fato, os grupos sociais em presença não desconhecem que da utilização de determinados instrumentos de política econômica --- por vezes mais intensamente ainda que da própria realização dos objetivos --- resultam custos mais ou menos elevados e diretos para esse grupo.

É assim, por exemplo, que embora o objetivo estabilidade dos preços (em princípio) beneficie todos os grupos sociais, a sua persecução através da redução do consumo pelo aumento dos impostos indiretos, vai afetar proporcionalmente mais as classes de menores rendimentos do que se tal objetivo for prosseguido com o aumento dos impostos diretos, em que, dada a sua progressividade, quem será mais afetado são os grupos de mais elevados rendimentos. Daqui uma preferência destas classes pelos impostos indiretos, quando as de mais baixos rendimentos preferem ver aumentados os impostos diretos --- até pelos efeitos redistributivos que eles têm.

Mas não são só as determinantes ideológicas que, para além da eficácia, influenciam a escolha dos instrumentos.

Assim, e dado que na noção de eficácia de uma Política Econômica se conjugam noções como as de utilidade coletiva máxima e custo social mínimo, há que tentar quantificar qualquer delas. Ora é isso mesmo que se torna extremamente difícil de fazer à escala nacional, já que o subjetivismo do decisor tenderá a influenciar bastante a "contabilização" das utilidades e dos custos, principalmente os de caráter social.

Outro fator que influencia tal escolha é o fato de, frequentemente, os decisores optarem por instrumentos globais e polivalentes de eficácia mais fraca, mas com uma maior probabilidade de sucesso na persecução do objetivo definido em lugar de instrumentos teoricamente mais eficazes, mas cujo campo de aplicação restrito diminui as hipóteses de sucesso.

Um desenvolvimento teórico mais recente é a tentativa de construção de funções de preferência ou utilidade e funções de possibilidade que permitam explicar as escolhas.

Por enquanto, porém, as tentativas são bastante rudimentares e as influências de certo academismo e de um elevado grau de subjetividade fazem-se sentir bastante. Mas a porta está aberta. Resta saber até que ponto o caráter social da Política Econômica permitirá caminhar nesta direção.

1.7.3 - As fases do processo de tomada de decisões em Política Econômica

É de Tinbergen a decomposição deste processo da forma que se segue:

1ª fase: conhecimento da realidade (diagnóstico);

2ª fase: análise das divergências entre a realidade e o desejável;

3ª fase: estimativa dos efeitos de políticas econômicas alternativas;

4ª fase: escolha e decisão sobre a política econômica a executar;

5ª fase: execução da política econômica escolhida;

6ª fase: avaliação dos resultados

Ao conjunto das três primeiras fases do processo de atuação em política econômica Tinbergen designa por planejamento da Política Econômica. Ao conjunto dessas três mais a quarta chama ele "fase de determinação da política econômica.

Saliente-se que Tinbergen não refere a fase de controle da política. Sabendo que o texto data de 1951 e adivinhando-se as extremas dificuldades que se deveriam colocar, naquela época, ao controlo da sua execução devido, nomeadamente, a um incompleto domínio sobre algumas técnicas, não é de estranhar que exista tal omissão.

Hoje em dia, porém, as técnicas de conhecimento da realidade estão bem mais avançadas --- graças em boa parte ao próprio Tinbergen --- e o controle (da execução) da política econômica é essencial para a introdução das correções necessárias em devido tempo. Aliás, como tal controle de execução só é possível a posteriori, também não é de estranhar que Tinbergen não o tenha referenciado como componente do processo da política econômica.

Ora, um aspecto importante desse processo e de cada uma das suas fases é o da sua caracterização (a definição do seu conteúdo básico) e o da sua temporalidade. É isso que passamos a fazer brevemente.

O "planejamento" da Política Econômica inclui, como vimos, três fases tão importantes como a do conhecimento da realidade e seu confronto com o desejável e posterior estudo de políticas alternativas para o prosseguimento das metas definidas.

É exatamente por esta fase constituir o alicerce da política econômica concreta que vier a ser adotada que ela é tão importante. Poder-se-á, até certo sentido, dizer que ela é a mais importante uma vez que um erro no diagnóstico da situação e no delinear das soluções alternativas porá em risco definitivamente todo o edifício da política econômica.

A necessidade de um correto conhecimento da realidade, de a confrontar com o desejável e de através de um importante trabalho de análise sugerir políticas alternativas, obriga a que toda esta fase se desenvolva por um espaço de tempo mais ou menos longo já que nela terão de intervir vários departamentos/instituições (governamentais ou não) que procurarão, de uma forma ou de outra, influenciar todo o processo já que ele irá condicionar em boa parte as decisões a tomar.

Tais decisões serão tomadas após um processo igualmente complexo e longo de consultas entre as instituições e os grupos sociais --- através das suas organizações representativas --- de forma a articular, através de negociações entre si, os vários interesses sociais em presença.

Evidentemente, a duração de tal processo dependerá do tipo de problemas, do tipo de medidas que forem propostas para enfrentá-los, da extensão e importância dos interesses afetados, do próprio quadro institucional em que ele for levado a cabo, etc. Não é, portanto, de estranhar que os governos procurem orientar-se, sempre que possível, para ações/instrumentos que exijam limitado número de consultas e discussões institucionais.

Aliás, está dentro desta tendência a cada vez menor intervenção dos parlamentos na definição das políticas econômicas concretas, limitando-se a sua intervenção, muitas vezes, à aprovação do orçamento do Estado e à definição dos grandes objetivos do evoluir da sociedade nacional que aparecem formalizados, por exemplo em Portugal, nas "Grandes Opções do Plano" que sempre acompanham as propostas de orçamento anual do Estado.

Uma vez tomadas as decisões, é necessário passar à execução da política econômica e seu posterior controle. Estas fases podem ser relativamente rápidas se o aparelho administrativo estiver preparado para veicular rapidamente as ações e existir consenso político acerca das formas de execução, o que estará dependente da forma como decorrer a fase prévia da negociação e articulação de objetivos e instituições.

Verificamos, pois, que uma preocupação constante que ficou patente nos pontos anteriores foi a de tentar dar algumas indicações genéricas sobre o período de tempo necessário à preparação de uma política econômica concreta. A esse período que decorre entre o reconhecimento da existência de determinado "problema" e a execução de medidas tendentes a eliminá-lo, chamaremos "lag de reconhecimento".

Uma tendência generalizada na formulação de políticas econômicas é a de tentar diminuir o mais possível a dimensão desse lag temporal. Daí o aparecimento dos "indicadores de alerta" da conjuntura --- como são o consumo de cimento e ferro para a construção civil e os inquéritos às intenções de investimento dos empresários, p.ex. --- e do número crescente de análises prospectivas sobre a evolução econômica.

1.7.4 - A avaliação dos resultados da Política Econômica e o processo de tomada de decisões

Chamamos a atenção no ponto anterior para a crescente importância da fase de controle da política econômica, isto é, para a avaliação dos seus resultados e concomitante processo da sua permanente revisão. Fizemos chamando a atenção para o fato de ele nos permitir detectar falhas no planejamento e execução da política definida até ao momento. Ele fecha um circuito de atuação que nos levou sucessivamente a percorrer as fases já identificadas.

Pretende-se agora sublinhar, sobretudo, que tal avaliação dos resultados constitui, cada vez mais, uma exigência do processo da política econômica quer por interesse dos próprios responsáveis quer por pressão exterior, já que os grupos de interesses constituídos não deixarão de sublinhar os aspectos negativos que tal ou tal medida da política prosseguida têm, principalmente para os seus interesses.

Não é, portanto, somente com o intuito de detectar falhas (erros) de construção da política econômica que se deve avaliar os seus resultados, mas também com a intenção de permanentemente por em causa, criticamente, o que foi feito ou não até então.

É com o objetivo de fazer esta avaliação que existem várias técnicas, mais elaboradas umas do que as outras.

Um aspecto a ter em atenção é o tipo de avaliação que é feita. De fato, esta poderá ser, por um lado, parcelar ou global, e, por outro, sistemática ou ocasional. Evidentemente que quanto mais global e sistemática for a avaliação, maior será a complexidade de que se rodeia e mais elevado será o custo da sua realização. Daí as administrações públicas terem tendência a começarem tal tipo de tarefa por análises mais parcelares: determinados sectores de atividade do Estado, política monetário-financeira, etc.

1.8 -- A sistematização da política econômica através de modelos.

1.8.1 - Noção de modelo. A utilização de modelos em Política Econômica

Vamos completar o estudo de aspectos metodológicos da Política Econômica com algumas noções fundamentais sobre a utilização de modelos. A definição de modelo, o estudo de algumas noções elementares sobre eles e as alternativas à sua utilização vão ser, pois, o objeto do nosso interesse neste ponto.

Bénard define modelo (em Política Econômica) como sendo "uma representação simplificada das leis que governam um ou mais fenômenos econômicos por um sistema coerente de relações matemáticas".

Assim sendo, um modelo a utilizar em Política Econômica deverá representar o sistema econômico concreto que pretende gerir.

Mas será que terá que representar todas as relações características desse sistema? Sabendo nós que eles são formados por uma complexa teia de relações, terá o modelo de Política Econômica que diz respeito a um deles retratar todas elas?

Até pela complexidade que caracteriza cada sistema, pela miríade de relações que teriam que ser utilizadas para retratá-lo na sua totalidade, se torna evidente ser impossível construir um modelo que represente toda a realidade. Daí que não nos devamos esquecer de que um modelo é sempre uma imagem ou quadro simplificado da realidade.

Sendo assim, o construtor de um modelo a ser utilizado em Política Econômica terá forçosamente que optar pela representação de apenas algumas das relações possíveis de estabelecer. Evidentemente, tal escolha terá que depender dos fins específicos da sua utilização. Temos, pois, que devemos construir modelos para respondermos a fins específicos e não para respondermos a todos as finalidades. Cada modelo estará, assim, associado aos objetivos que se pretendem atingir e às decisões que se visa tomar através da sua utilização. Assim, por exemplo, um modelo de estabilização da conjuntura será forçosamente diferente de um modelo de planejamento do desenvolvimento econômico-social.

Mas não basta construir um modelo qualquer. É necessário fazê-lo com a preocupação de que a sua formalização garanta a sua coerência interna e permita a sua manipulação tendo em vista a consecução dos objetivos pretendidos. Tudo isto será conseguido com a formalização matemática (sempre que possível) das relações do modelo, formalização essa que deverá garantir a compatibilidade entre as referidas relações. Tal formalização é feita através de equações e inequações.

Qual a forma de mais facilmente conseguir esta operacionalidade? Do ponto de vista metodológico é aconselhável que o trabalho de construção de um modelo se faça por etapas aproximativas, devendo começar-se pela elaboração de modelos muito simples e sucessivamente ir integrando novas relações com novas variáveis, complicando assim o caráter do modelo, mas aumentando o seu poder explicativo do sistema econômico que pretende retratar. Recorde-se que é esse o processo seguido quando se estuda a Análise Econômica: após a construção do chamado "modelo simples" (de raiz keynesiana) são-lhe introduzidas novas relações com novas variáveis.

Mas, para quê construir modelos em Política Econômica? Qual a sua utilidade? Quais as possibilidades que a sua utilização abre aos responsáveis no processo da política econômica?

Utilizam-se modelos em Política Econômica fundamentalmente para:

1) melhorar a descrição e compreensão do sistema que se pretende gerir;

2) efetuar previsões sobre o evoluir do sistema a partir de dados históricos disponíveis e assim ajudar a decidir a política econômica a ser seguida;

3) aumentar a eficácia das intervenções sobre o sistema através, por exemplo, do estabelecimento de condições auto-corretivas e de controle.

No final deste ponto retomaremos esta temática quando estudarmos os tipos de utilização das medidas em Política Econômica. Pretendeu-se aqui dar apenas uma primeira informação sobre a utilidade dos modelos despertando o interesse para o estudo do enquadramento teórico e a metodologia dos modelos que se vai seguir.

1.8.2 - Enquadramento teórico e metodologia dos modelos.

1.8.2.1 - Estrutura geral de um modelo

Vimos já que um modelo é, por definição, um conjunto de relações que devem ter uma tradução matemática.

Ora, cada relação (equação ou inequação) faz intervir diferentes variáveis e vários parâmetros.

Tentemos, pois, sistematizar do ponto de vista da Política Econômica, a nomencleatura dos diferentes tipos de relações e de variáveis.

Quanto às relações, Bénard classifica-as em seis tipos diferentes de acordo com a sua natureza econômica:

- de comportamento

- técnicas

- de equilíbrio

- de definição

- institucionais

- de evolução temporal

Vejamos algumas noções elementares sobre cada uma delas bem como exemplos:

1. Relações de comportamento: indicam como é que os agentes econômicos tencionam utilizar os meios ao seu dispor. São as mais importantes num modelo econômico.

Ex.: a função consumo, nossa conhecida da teoria keynesiana: C = a+bY_d.

2. Relações técnicas: são as funções de produção em que se explicitam as proporções em que os inputs de produção se combinam para produzirem um determinado volume de produção.

Ex: ao nível macroeconômico a função de produção mais conhecida é a de Cobb-Douglas, que combina os fatores trabalho e capital na expressão Y = A L K^ß, em que Y=volume da produção (rendimento nacional), L=volume da força de trabalho utilizada na produção nacional, K=stock de bens de capital, é a elasticidade da produção global em relação ao fator trabalho e ß a elasticidade correspondente ao fator capital; A é um fator residual que pretende traduzir a produtividade total dos fatores, sendo um indicador do progresso técnico na economia.

3. As relações de equilíbrio: tentam traduzir principalmente equilíbrios entre os recursos e os empregos dos bens ou os equilíbrios orçamentais dos agentes econômicos. Se tais equilíbrios forem traduzidos por igualdades e incluírem só simples adições de variáveis sem que entrem coeficientes, diremos que se trata de um equilíbrio contabilístico.

Ex.: Y + Im = C + G + I + Ex, em que as variáveis têm o significado tradicional: Y=rendimento/produção nacional, Im=importações, C=consumo das famílias, G=consumo público, I=investimento e Ex=exportações

4. Equações de definição: servem para definir conceitos através da utilização de variáveis.

Ex: I = K/t que significa que o investimento líquido é igual à variação do stock de capital por unidade de tempo

Y^m = Y.P que significa que o rendimento monetário é igual ao rendimento real multiplicado pelo nível de preços

5. Relações institucionais: pretendem traduzir quantitativamente determinadas regras administrativas ou tabelas fiscais utilizadas como instrumentos da política econômica.

Ex.: direitos alfandegários; taxas de câmbio; carga fiscal.

6. Relações de evolução temporal: exprimem a evolução de uma determinada grandeza no tempo.

Ex: P_t = P₀^.t com P_t=população do período t, P₀=população do período inicial (o período 0), =taxa de crescimento médio anual da população, t=tempo

Identificados os principais tipos de relações, vejamos agora as variáveis.

O conceito de variável no domínio da Política Econômica é bastante mais restrito do que no seu sentido geral. Assim, são consideradas variáveis de Política Econômica as que são "objeto de decisão específica" embora ligadas a outras variáveis econômicas. O conceito de variáveis aparece assim estreitamente ligado às noções de objetivo e de instrumento.

Numa primeira abordagem, característica dos modelos em geral, poderemos classificar as variáveis em endógenas e em exógenas. Aquelas, determinadas pelo fenômeno que o modelo traduz, são calculadas pela resolução do modelo. Estas, determinadas externamente ao modelo, poderão sê-lo através de outro modelo ou por qualquer outra via como, por exemplo, a sua simples fixação. As variáveis endógenas serão, pois, as verdadeiras incógnitas do modelo.

Na sua expressão ao nível da Política Econômica as variáveis poderão ser classificadas em pré-determinadas, intermédias e controladas

Consideraremos como pré-determinadas as variáveis que, estando embora situadas entre os instrumentos e os objetivos, vem o seu valor fixado fora do modelo, quer como resultante de dados do passado quer como hipóteses para o futuro. São, pois, variáveis exógenas.

As variáveis intermédias são, tal como já vimos acima, as situadas entre os instrumentos e os objetivos e surgem da constatação de que, na generalidade, os instrumentos não agem diretamente sobre os objetivos mas sim através de elos intermédios. São variáveis endógenas, o que as distingue das variáveis pré-determinadas que são exógenas.

As variáveis controladas são as que são objeto de decisão em política econômica, isto é, são os instrumentos e os objetivos.

1.8.2.2 -- Problemas colocados pela construção e utilização de modelos

De uma forma esquemática, a construção de um modelo segue o processo retratado na figura da página seguinte (reproduzida de vd. SILVA, Manuela et al Política econômica -- questões metodológicas, AE-ISE/UTL, Lisboa, 1981, pg 81)

Notem-se os principais passos do processo: a Teoria Econômica --- principalmente ela, mas também outras ciências sociais que são aqui omitidas --- permite, uma vez aplicada ao estudo de uma determinada formação social, elaborar um quadro de interpretação da realidade que vai dar origem, através da formalização matemática, ao modelo de política econômica.

Estimadas as equações do modelo com a ajuda dos dados estatísticos disponibilizados pelo sistema estatístico nacional, os resultados obtidos com tal estimação são sujeitos a verificação por confronto com a realidade (⁽¹¹⁾). Se ela confirmar o ajustamento a esta, o modelo está pronto para ser utilizado; porém, se existirem divergências, então há que retomar o esforço de interpretação da realidade e reformular o modelo de acordo com as conclusões que se tirarem de tal confronto. Este passo abre um novo ciclo de construção do modelo.

É necessário, porém, ter em consideração que a realidade não é estática; pelo contrário, é dinâmica. Assim sendo, não é possível pensarmos na formulação de um modelo que seja capaz de retratar durante muitos anos, com a mesma fidelidade, aquela parte da realidade que normalmente ele formaliza sob a forma matemática, pois que à mutação das estruturas econômicas e sociais correspondem uma tendência à obsolescência dos modelos.

Porém, independentemente desta questão, há que tomar em consideração que a adequação do modelo sofre a influência de vários fatores que, limitando essa capacidade de adequação, podem afetar a possibilidade/conveniência da sua utilização.

Tais fatores podem ser agregados em dois grandes grupos: os de caráter mais ideológico e os de caráter essencialmente técnico.

Em relação aos primeiros, lembremos que cada modelo tende a refletir os problemas que numa determinada época e por determinados grupos sociais são considerados como mais importantes no funcionamento da economia e que, além disso, refletem dada teoria econômica, também ela sujeita a interferências de caráter ideológico e, de qualquer forma, não una mas sim plural .

Um exemplo da subalternização de determinados problemas que, no entanto, são muito importantes, é o que se passa com o tratamento dado na maioria dos modelos macroeconômicos de regulação conjuntural ao problema da repartição de rendimento: na maior parte dos que são elaborados sob a tutela dos governos esta dimensão está ausente. Porém, organizações como as de natureza sindical não podem deixar de incluir tal dimensão nos modelos que eventualmente formulem já que esta é uma das dimensões que mais lhes interessa abordar por ser, em boa parte, a sua razão de ser.

Quanto aos pressupostos técnicos, saliente-se, p.ex., que um excessivo detalhe na construção dos modelos (i.e., a inclusão de um número demasiado elevado de relações matemáticas) dificulta a sua utilização prática, embora a utilização do cálculo informático tenha alterado significativamente aquilo que se considera uma dimensão "manuseável".

Por outro lado, a demasiada complexidade dificulta a participação de outros agentes que não os seus construtores na sua discussão. Esta pode ser útil de para torná-lo mais realista. Ela pode, ainda, dificultar a (quase sempre necessária) tarefa da sua reformulação quer no quadro da sua elaboração inicial e processo de adaptação à realidade quer na fase da sua alteração por obsolescência do modelo.

Note-se, no entanto, a constante melhoria da qualidade dos modelos de política econômica e, portanto, da sua capacidade de representação sintética da realidade e do seu manuseamento. Tal melhoria fica a dever-se à crescente cooperação na sua formulação de especialistas com várias formações, particularmente economistas, econometristas e informáticos.

Também a Contabilidade Nacional, ao fornecer um conjunto de informações estatísticas sobre os agregados macroeconômicos possibilita a estimação de parâmetros do modelo bem como o teste da sua adequação à realidade.

No entanto, muitos problemas subsistem.

Note-se, por exemplo, que na construção das equações do modelo podem ser omitidas, quer por deficiências da teoria quer por insuficiências das estatísticas disponíveis, variáveis importantes para a explicação do comportamento dos agentes econômicos ou, pelo menos, de determinado fenômeno econômico.

Por outro lado, a expressão analítica das equações que usualmente mais se utiliza, até pela sua simplicidade, é a linear. Ora, é muito possível que vários fenômenos econômicos sejam mais bem descritos por equações mais complexas que as lineares.

Outro aspecto a referir é o de que os parâmetros das equações são objeto de estimações econométricas com recurso aos dados do passado. Ora, se é verdade que alguns comportamentos são relativamente estáveis, também o é que, em relação a outros, isso não é verdade, fazendo da utilização de tais parâmetros um (por vezes grande) erro susceptível de conduzir a uma má definição das medidas de política econômica --- senão quanto tipo, pelo menos quanto ao nível de utilização de determinado instrumento.

Refira-se ainda a dificuldade que por vezes existe em determinar o nexo de causalidade entre variáveis, principalmente em modelos agregados, com variáveis macroeconômicas envolvidas em várias relações mútuas.

Outra condicionante extremamente importante da qualidade dos modelos que se consegue elaborarem é a qualidade da informação estatística disponível. Esta afeta normalmente a qualidade das equações.

O fato de não ser possível ou, pelo menos, prático construir modelos com a pretensão de representarem o conjunto da realidade pode levar à omissão de relações respeitantes a determinadas áreas dessa realidade que seriam importantes para o estudo dos fenômenos econômicos que nos preocupam.

Estas são apenas algumas das limitações, das dificuldades, que se colocam à utilização de modelos em política econômica. Elas não devem, porém, impedir-nos de utilizá-los mas é bom estarmos conscientes das limitações dos modelos que se utilizam. Um método para evitar erros maiores é o de se fazerem análises de sensibilidade: utilizar um modelo para fazer previsões e introduzir formulações alternativas das equações mais sensíveis ou em relação às quais as nossas dúvidas sobre a sua qualidade são mais importantes. Por exemplo, fazer S(i), S(Y) ou S(Y,i) são alternativas de modelagem do comportamento da poupança.

Se os resultados não forem muito diferentes podemos ter confiança nas previsões; caso contrário é necessário ter muito cuidado com as conclusões a retirar do modelo e, principalmente, com a formulação das medidas de política.

Mesmo depois de termos estudado cada uma das equações do modelo, ele não deve ser utilizado sem testarmos se, no seu conjunto, ele é aderente à realidade. Pode suceder que, apesar da qualidade das suas equações, os resultados do conjunto não permitam uma boa representação desta. Por isso convém testar o modelo antes de utilizá-lo.

Para tal podemos considerar o valor das variáveis exógenas de anos anteriores e resolver o modelo, determinando os valores das variáveis endógenas desse mesmo período. A comparação ente estes valores e os reais obtidos das estatísticas permitem-nos ter uma ideia mais ou menos precisa sobre a qualidade do modelo: se os valores forem aproximados, o modelo pode ser considerado como pronto para ser utilizado; caso contrário, terá que ser reformulado. Este controle deverá ser feito para vários períodos e não apenas para um. A permanência de bons resultados é um indício da qualidade do modelo, mas o fato de eles serem relativos ao passado não significa, ainda assim, que o modelo não tenha alguns defeitos quanto à sua capacidade de fazer previsões para o futuro.

Admitindo que o modelo construído e testado se mostre de boa qualidade, podemos agora utilizá-lo para fazer previsões. Neste passo da utilização dos modelos podem ainda surgir algumas dificuldades.

É muitas vezes difícil prever os valores das variáveis exógenas --- por vezes é até mais difícil que a previsão dos valores para as endógenas. Por exemplo, a evolução do preço do petróleo no mercado internacional é, hoje em dia, uma condicionante fundamental do comportamento das economias; ora, a sua previsão é devido ao fato de, por vezes, estar dependente de fatores políticos, torna-se difícil. Porém, esta dificuldade não deve, não pode impedir que se formulem algumas hipóteses alternativas sobre a evolução de tal preço. Evidentemente, que a decisão final sobre qual o preço a vigorar terá sempre algo de arbitrário embora a escolha deva recair sobre aquele preço que parece mais plausível face aos dados de que dispomos para fundamentar a nossa decisão.

Outro problema que pode surgir é o de considerarmos como variáveis exógenas variáveis que efetivamente não o são. Por exemplo, o investimento poderá não ser exógeno, mas sim dependente de variáveis como o produto e o consumo. Muitas vezes as variáveis que nós definimos como exógenas dependem de fato, pelo menos em parte, de variáveis do modelo. Tal acontece principalmente quanto mais agregado ele for.

Um exemplo de variável inequivocamente exógena é o preço do petróleo no mercado internacional; já o montante das despesas públicas é uma variável que tem algo de exógeno, mas também de endógeno uma vez que depende não só das decisões do governo, mas também quer da conjuntura econômica quer de características institucionais do funcionamento da sociedade. Neste último caso estão, por exemplo, as despesas com a segurança pública ou com a educação: elas não podem ser comprimidas nem alargadas algo aleatoriamente.

Refira-se, por fim, outro problema que surge ligado à utilização dos modelos para previsão. Trata-se da possível alteração da sua estrutura, i.e., da alteração dos valores dos parâmetros estimados. Já fizemos uma curta referência a este aspecto, mas podemos agora desenvolvê-lo um pouco mais.

Uma vez que os parâmetros são estimados com base no comportamento, no passado, da economia é necessário ter em consideração a sempre possível sua alteração no futuro, até porque muitas vezes os valores das variáveis endógenas reagem intensamente aos valores dos parâmetros. Se mantivermos constante o valor de um parâmetro que de fato se vai alterar, poderemos estar a cometer graves erros de previsão. Devem então alterar-se os parâmetros do modelo. Porém, o que acontece frequentemente é que não sabemos exatamente o sentido e o grau da alteração, pois não existe um critério aceite como válido para prevê-lo.

Se por um lado não devemos introduzir alterações estruturais ao modelo sem que tenhamos fortes indícios do sentido e do grau em que elas devem ser introduzidas --- i.e., só as devemos introduzir se soubermos exatamente qual o valor do novo parâmetro ---, também é verdade que não podemos deixar de fazer uma análise de sensibilidade do modelo a várias hipóteses de novo valor par ao parâmetro. Assim, devem-se fazer testes com vários valores alternativos dos parâmetros; se as previsões não forem muito díspares (o que não acontece frequentemente), poder-se-á manter o parâmetro constante. A análise de sensibilidade deve ser feita, pois, sempre que o grau de incerteza fôr grande.

Bibliografia Top

NOTA: as referências que se seguem são apenas algumas das muitas existentes sobre o tema central deste capítulo. Os textos referenciados servem para apoiar bibliograficamente uma investigação sobre o assunto.
Uma biblioteca consultável através da INTERNET é a do ISEG/UTL - Econômicas" através da escolha do item "Biblioteca" no 'site' do Instituto.

AMARAL, João Ferreira do Política econômica- Metodologia, concepções e instrumentos de atuação, Ed. Cosmos, (Lisboa), 1996

BERNARD, Jean "Conflit et choix dans l'élaboration de la politique économique" in Révue Économique, Setembro/1962

BOISSIEU, Christian Principes de politique économique, Ed. Economica, Paris, 1978

CABANES, Michel La politique économique, Armand Colin, Paris, 1994

DORNBUSH, Rudiger e FISCHER, Stanley Macroeconomics (6th edition), McGraw-Hill, New York, 1994

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MOSSÉ, Eliane Comprendre la politique économique, SEUIL, Paris, 1978

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TINBERGEN, Jan On the theory of economic policy, North-Holland, Amsterdam, 1952

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SHAW, G.K. An introduction to the theory of macroeconomic policy, Martin Robertson, 1973

SILVA, Manuela et allii. Política econômica - questões metodológicas, AE/ISEG-UTL, 1981

Notas

1. - Repare-se que esta referência remete para uma dupla perspectiva em que se pode analisar a política econômica: por um lado, uma perspectiva "teórica", dos princípios, desligada de uma determinada realidade concreta; por outro, uma perspectiva eminentemente empírica, ligada à sua aplicação a um espaço econômico concreto, seja ele nacional, infranacional ou supranacional como referido na definição de MOSSÉ referenciada atrás

2. - DADOS (vd. Tinbergen, p. 3): elementos intervenientes no processo econômico, mas que provêm de um mundo exterior às preocupações do economista já que dizem respeito, por exemplo, aos elementos naturais, técnicos, psicológicos, institucionais e internacionais que a atividade econômica do homem deve considerar tal qual como aparece. Exemplo: o clima, as colheitas, os processos técnicos, as preferências humanas, os hábitos, as leis, os preços internacionais, etc.

3. - FENÔMENOS ECONÔMICOS (idem): elementos da atividade econômica propriamente dita, e que, como tal, deverão ser explicados pela teoria econômica, sendo considerados consequências dos dados. Os seus aspectos quantitativos (as variáveis econômicas) são, por exemplo, o volume da produção, os preços, os rendimentos, a despesa, o capital, etc.

4. - MEIOS (idem): dados que, dada a sua natureza específica, poderão ser modificados pelos responsáveis da P. Ex. Exemplo: meios quantitativos (instrumentos ou variáveis instrumentais): taxa de um imposto, taxa de juro, volume das despesas públicas, etc.; meios qualitativos: tipos de impostos, racionamento, etc.

5. - Exemplo: Política Econômica - objetivo: estabilidade dos preços (conhecido .......); instrumento: política monetária [desconhecido]. Teoria Econômica - objetivo: qual a teoria da formação dos preços e qual o seu nível (desconhecido); instrumento: a existência de moeda (conhecido)].

6. - Dado que defendia que a oferta (produção) é função da procura, contrariamente aos clássicos para quem a procura é função da oferta [a oferta cria a sua própria procura].

7. - "Política Econômica Contemporânea", 1966 e "Economic Policies Compared...", 1975

8. - Note-se que o equilíbrio externo aparece aqui, tal como já tínhamos referido anteriormente, promovido a objetivo quando não é senão uma variável intermédia. É, pois, um dos casos mais típicos de quasi-objetivo.

9. - Evidentemente que em última análise e dado que tais instituições têm determinado conteúdo político-social, o que há que perguntar é quais são os interesses que elas objetivamente servem. Deixemos, porém, esse tipo de análise já que atribuímos grande importância às lutas sociais no ponto anterior.

10. - Não é nosso objetivo que se decore tal quadro, mas somente que se tire proveito dele em termos de detecção de alguns pontos com mais interesse.

11. - A referência a este sistema permite-nos sublinhar a sua importância fundamental para o sucesso da política econômica: é que sem um bom sistema estatístico não há bom conhecimento da realidade e das relações entre variáveis. Sem estas, por sua vez, não há a possibilidade de uma boa formulação da política econômica, pois a que se vier a definir corre o risco de ser adaptada não a esta, mas a outra realidade.

Disponível em: http://www.iseg.utl.pt/disciplinas/mestrados/dci/dcipedcap1.htm

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[1] Texto produzido pelo professor Antonio M. de Almeida Serra para o curso de mestrado de desenvolvimento e cooperação internacional, com pequenas adaptações.