Desde a última década do século passado, tem havido uma gradativa transferência de responsabilidades aos municípios. Evidentemente, o alargamento da atuação municipal gera uma inexorável ampliação nas despesas públicas. Após o Plano Real e a forte redução das taxas de inflação, houve um grande esforço dos municípios na ampliação da capacidade arrecadatória.
Além disso, nos últimos anos, com a aceleração do crescimento econômico, houve um aumento nas transferências constitucionais. O governo federal também ampliou a quantidade de recursos transferidos através de programas de adesão voluntária. Entretanto, a despeito da elevação de recursos disponíveis aos municípios, o estoque de problemas sociais ainda é muito elevado e continua a exercer uma forte pressão sobre a estrutura local.
Tomando os elementos apresentados, o presente texto busca refletir sobre as possibilidades de superação de tal quadro, sugerindo que, embora seja possível e mesmo desejável que os municípios busquem novas fontes de receita, essas não serão suficientes para resolver as questões pendentes, restando, como último caminho viável, trabalhar de forma dedicada e perseverante na melhora da qualidade do gasto público, ou seja, no combate aos desperdícios.
UM PROBLEMA CENTRAL: O DESPERDÍCIO.
Bandiera; Prat; Valletti (2009, p.1.278), em um recente trabalho sobre o desperdício no gasto público italiano, dividiram tal conceito em dois tipos específicos:
“Desperdício Ativo é tal que sua presença supõe benefícios diretos ou indiretos para o servidor público tomador de decisão. Em outras palavras, a redução do desperdício reduziria a utilidade para o servidor público tomador de decisão. O exemplo clássico é a corrupção em compras, quando o funcionário infla o preço pago por um certo produto em troca de suborno. Desperdício Passivo, em contraste, é tal que sua presença não beneficia o servidor público tomador de decisão. Em outras palavras, a redução do desperdício ampliaria (fracamente) a utilidade para o servidor público tomador de decisão. O Desperdício Passivo pode advir de uma série de fontes. Uma é quando os servidores simplesmente não possuem as habilidades para minimizar os custos. Outra é quando os servidores não têm motivação para minimizar custos, embora sejam capazes de fazê-lo. Uma causa final de Desperdício Passivo, seguindo Kelman (1990, 2005), é a de que uma carga excessiva de regulação pode tornar a compra pública muito burocrática e ampliar os preços médios pagos pelo setor público.” (tradução do autor).
O trabalho apresentou várias conclusões, mas a mais provocativa e que certamente contribui para uma reflexão sobre a questão do gasto público e dos mecanismos para seu aperfeiçoamento é a de que 83% do desperdício analisado era de caráter passivo. Naturalmente, isso não implica a defesa do abandono de medidas de combate à corrupção, mas o reconhecimento da relevância do Desperdício Passivo, ou seja, da ineficiência em compras. .
Como a questão da corrupção (Desperdício Ativo) é presença constante na mídia nacional, cabe uma consideração mais detida sobre o tema da ineficiência, ou seja, do Desperdício Passivo. Uma primeira ilustração interessante sobre o problema é a aquisição de produtos desnecessários. Tal situação ocorre, por exemplo, nas compras de fim de ano, boa parte delas feitas às carreiras, visando a “queimar” as dotações orçamentárias destinadas aos órgãos e que eventualmente não tenham sido utilizadas ao longo do exercício, seja por contingenciamentos seja por mera falta de planejamento. .
Outra possibilidade de desperdício ocorre quando são feitas compras em volumes superiores aos necessários. Mas o que já é ruim ainda pode ser piorado. Se tais compras não são para utilização imediata, a armazenagem é o destino natural, o que implica num custo adicional. Ou seja, ao desperdício original, se somam outras modalidades de desperdício. A fase seguinte do desastroso processo que se apresenta são os desperdícios decorrentes dos riscos naturais da estocagem por longo tempo e, eventualmente, em locais inadequados: obsolescência, deterioração, roubo, etc.
O Pregão Eletrônico, por sua transparência, rapidez e frequente redução dos preços pagos, tem sido crescentemente utilizado como modalidade de aquisição pública. Mas nem ele consegue resolver o problema do desperdício. Quando se compra o que não é preciso, mesmo que por um preço 30% abaixo do valor de referência, não se pode dizer que houve uma boa compra, já que ainda restam 70% de desperdício; e observe-se que tal análise ignora completamente qualquer discussão sobre a qualidade da estimativa do valor de referência, que, sendo ruim, gerará uma ilusória redução nos preços dos produtos e serviços adquiridos.
Na longa lista de possibilidades de desperdício, também é necessário citar outra consequência da falta de planejamento: a compra de produtos quando seus preços estão sazonalmente mais altos. Há produtos que têm seus preços médios variando ao longo do ano, com curvas altamente previsíveis, por conta de datas comemorativas ou outras situações de variação de demanda. Então, por qual razão realizar compras de tais produtos justamente quando seus preços estão mais altos?
Mas considerando o processo de compras públicas de forma sistêmica e tomando suas fases básicas como sendo Planejamento, Escolha do Fornecedor (licitação) e Gestão de Contratos, é perceptível que os comentários apresentados até aqui estão fortemente concentrados nas duas primeiras etapas. Entretanto, o desperdício não tem limites e, no caso do setor público, a última fase, ou seja, a gestão de contratos, é das mais problemáticas em termos de resultados negativos. Não é raro que editais mal formulados gerem contratos de difícil gestão. Além disso, o próprio sistema de atribuição da responsabilidade de fiscalizar, normalmente trabalhando com servidores públicos que não se dedicam exclusivamente a essa função e, mais grave ainda, frequentemente sem qualquer treinamento, redunda de forma quase certa em desperdícios muito significativos.
Enfim, a enumeração de possibilidades de Desperdícios Passivos é muito extensa e, infelizmente, não se resume apenas aos exemplos apresentados. Há uma multiplicidade de formas de desperdiçar os recursos públicos, o que não significa, em hipótese alguma, esterilizá-los. É comum a figura de linguagem “jogar no lixo” o dinheiro público. Mas não é exatamente isso que ocorre. O Desperdício, Passivo ou Ativo, constitui-se em apropriação indevida dos recursos públicos por outros que não são os verdadeiros alvos sociais da despesa.
A diferença fundamental é que o primeiro caso ocorre geralmente por desconhecimento, despreparo ou desmotivação. Perceba que, embora todas essas circunstâncias também sejam difíceis de serem atacadas, aparentemente se trata de uma empreitada perfeitamente viável e com elevado retorno para a sociedade. Não obstante, tomando-se o provável tamanho do Desperdício Passivo, pouca coisa tem sido feita, especialmente quando comparada a verdadeira paranoia do combate à corrupção.
A SOLUÇÃO: CONHECIMENTO, PREPARO E PLANEJAMENTO
Há uma percepção muito difundida de que o grande problema do Brasil é a corrupção. Aliado a isso, a tecnologia da informação é considerada, além de facilitadora dos processos de aquisição, um instrumento de controle e transparência. Assim, o processo de preparação dos compradores públicos é normalmente focado em duas dimensões: o cumprimento estrito da lei e a operação de sistemas de tecnologia da informação (softwares para a realização e/ou controle de compras). Todo o restante é considerado pouco relevante, ou mesmo inútil.
Isso, lamentavelmente, é fruto da crença de que o mero cumprimento da lei implica aquisições de qualidade, o que não é verdadeiro. Dito de outra forma, é perfeitamente possível seguir a lei de licitações com rigor, inclusive evitando ações corruptivas, mas ao mesmo tempo promover grandes desperdícios de recursos públicos. Tal quadro decorre, e ao mesmo tempo reforça, a estreiteza do processo de formação e a baixa valorização dos quadros responsáveis pelo processo de compras e gestão de contratos nos órgãos públicos em geral. Como consequência, o setor público brasileiro carece de profissionais em condições de compreender as inter-relações entre necessidades de suprimento, estoques e fluxo de aquisições. .
Mas, se há o problema, há de existir uma solução. No presente texto apresenta-se uma proposta que pode ser dividida em cinco movimentos-chave:
1) Difusão e domínio dos conhecimentos básicos sobre gestão da cadeia de suprimentos aplicada ao setor público, em especial dos temas ligados ao processo de compra e gestão de contratos;
2) Aperfeiçoamento da utilização das ferramentas de compra pública já existentes (Cotação e Pregão Eletrônicos, Registro de Preços, Cartão Corporativo, etc.);
3) Difusão e domínio das técnicas, ferramentas e conceitos mais atuais e eficientes no campo da gestão de suprimentos;
4) Difusão e domínio dos conhecimentos e práticas necessários ao aperfeiçoamento do processo de gestão de contratos; e
5) Formulação e implementação de Política de Suprimentos que implique a articulação e potencialização de todos os conhecimentos e as ferramentas abordados ao longo das etapas anteriores ..
Em linhas gerais, a sugestão de solução apresentada está fundamentada nas ideias de conhecimento, preparo e planejamento. Retomando uma avaliação anterior, é necessário compreender que o processo de suprimentos no setor público vai muito mais além do que saber cumprir a lei e apertar os botões certos. Superar essa realidade nefasta só é possível trazendo novos conhecimentos para dentro do setor público brasileiro. Mas falar de conhecimento é inexoravelmente falar de formação e qualificação de pessoas.
Em que pese já haja um esforço de qualificação dos servidores públicos, no caso específico de compras, a formação tradicional, focada no binômio “lei e sistemas”, já em voga há muitos anos, não parece estar trazendo os resultados necessários. Faz-se fundamental uma mudança nos processos de formação, voltando-os para conhecimentos mais modernos e comprometidos com a eficiência e o combate ao desperdício. A aposta é que, uma vez de posse de tais conhecimentos, os servidores públicos possam melhorar até a aplicação da lei e o uso da tecnologia da informação disponível.
Por outro lado, a sugestão apresentada é composta por movimentos individuais, ou seja, mesmo o uso isolado de cada um deles certamente trará avanços e resultados no combate ao desperdício. Entretanto, tais movimentos preferencialmente devem ser integrados e coordenados. Isso é recomendável, pois a sinergia gerada pela articulação dos movimentos amplifica a eficiência do sistema de compras.
A ação adequada para se implementar a integração e a coordenação dos movimentos é a formulação de uma política de compras. Tal política, focada na eficiência e no combate aos desperdícios, deve abordar quatro dimensões básicas de qualquer sistema organizado de compras e gestão de contratos:
1) Processos e ferramentas tecnológicas;
2) Legislação e normatização;
3) Formação, qualificação e estímulo de pessoas; e
4) Gestão da informação. Ao abordar essas dimensões, a política de compras cria condições para o surgimento de um círculo virtuoso de transformação e aperfeiçoamento contínuos, com a esperada redução no desperdício dos recursos públicos. .
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo do presente trabalho foi abordada, ainda que de forma rápida, a problemática das compras públicas atuais e sua dificuldade em contribuir de forma decisiva para a melhora da qualidade do gasto público, evitando desperdícios e apoiando os municípios no processo de ampliação quantitativa e qualitativa dos serviços prestados aos cidadãos. .
A solução apresentada vai na direção da difusão de novos conhecimentos, hoje muito utilizados no setor privado, voltados ao aumento da eficiência produtiva, à redução de custos e ao combate ao desperdício de recursos. Foi sugerida a apresentação de um programa em cinco etapas, sendo a última delas a formulação e a implementação de uma política de suprimentos para a organização pública alvo. .
Embora a discussão tenha se restringido ao tema das compras públicas, é relevante observar que o combate ao desperdício não é uma tarefa única de tal setor, mas uma mentalidade que deve permear toda a administração pública. O foco exagerado no combate à corrupção (Desperdício Ativo) tem entorpecido a percepção de que tão grave quanto essa é a ineficiência (Desperdício Passivo).
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