Certos rótulos aderem aos objetos, aos grupos sociais ou às pessoas e, repetidos como bordões, chavões ou lugares-comuns, torna-se difícil, quase impossível, removê-los. O governo e a administração pública padecem de alguns deles no Brasil: político é corrupto, funcionário público é inoperante, a justiça não pune ricos e poderosos, compras e contratações públicas são ineficientes. Nem sempre, nem para sempre, é preciso admitir.
Nada de “Hay gobierno, soy contra!”. Posturas, comportamentos, relações e métodos podem, sim, ser mudados, mesmo num ambiente aparentemente avesso à inovação em que se constituem os governos e as administrações públicas. A questão é: o que leva à mudança? É possível fomentá-la e acelerá-la?
Se os políticos são corruptos, os funcionários públicos são inoperantes e a justiça não pune os agentes (públicos e privados) que corrompem licitações e contratações públicas, é possível solucionar a ineficiência nesse campo da gestão governamental? A resposta é afirmativa. Primeiro, porque nem todos os políticos são corruptos, a condição de inoperância não atinge todo o funcionalismo e a justiça não falha sempre. Segundo, porque a democracia e a transparência têm avançado muito no Brasil nas últimas três décadas, juntamente com a cidadania e as reformas na gestão pública. Terceiro, porque a adoção de métodos, mecanismos e procedimentos pró-eficiência e anticorrupção no interior do ciclo das aquisições públicas tende a reduzir e, potencialmente, eliminar as práticas ética, moral e economicamente indesejáveis para o governo e a sociedade.
As condições técnicas para blindar o ciclo das aquisições públicas contra a ineficiência e a corrupção são hoje extremamente favoráveis. Vindas do setor privado e também forjadas em experiências governamentais exemplares, as técnicas administrativas estão plenamente desenvolvidas para realizar compras e contratações com lisura e economia de recursos.
A tecnologia da informação, com suas amplas possibilidades para facilitar o armazenamento e o processamento de dados, bem como difundir e divulgar as informações em tempo real, on-line, constitui-se em uma aliada fundamental com relação ao custo-benefício atraente.
No que diz respeito à legislação, a atual tem muitos pontos falhos, que precisam ser corrigidos pela atualização da Lei nº 8.666/93, levando-se em conta a necessidade de um arcabouço legal que considere, no âmbito das compras e contratações, as parcerias público-privadas, as concessões, as publicizações e outras novidades institucionais em ascensão; e levando-se em conta, também, as novas possibilidades de inovação tecnológica representadas pelas compras e pregões eletrônicos.
Mas há que se destacar um aspecto do atual aparato normativo que deve ser preservado e, quiçá, melhor aproveitado pela cidadania: ele acolhe a vigilância do cidadão comum sobre os processos de licitação, compras e contratações, dando-lhe oportunidade para apresentar denúncias, que, de fato, o Ministério Público tem apurado com frequência, e resultados animadores para quem não se limita a ver o lado ruim das coisas.
Uma nova cultura em compras públicas - pró-transparência e pró-eficiência -, sustentada por decisores (detentores de cargos eletivos e de confiança) e implementadores (funcionários públicos de carreira com preparo tecnopolítico), já pode ser encontrada aqui e ali, em diversos pontos da máquina pública, em seus diversos níveis, às vezes trazida à luz por meio de prêmios que crescentemente a incentivam. Fazer com que se alastre é o desafio.
E trata-se de um desafio de inovação institucional, para cujo enfrentamento existem teorias e técnicas bastante avançadas na Economia e na Ciência Política, apontando para a importância da relação entre universidade/institutos de pesquisa e órgãos públicos, a exemplo do que já ocorre na relação universidade-empresa para promoção do avanço tecnológico e da gestão.
A mudança, para melhor, no campo das licitações, compras e contratações públicas no Brasil, pode ser acelerada na medida em que sejam adotados novos modelos jurídico-administrativos (intensivos em gestão, sem abrir mão dos necessários ingredientes inibidores da corrupção, latente em relações em que representantes fazem as vezes dos interessados na decisão e implementação de ações e medidas).
Mas, para que esses possam dar o ar da graça na vida prática, é preciso conhecer e saber lidar com os entraves culturais, comportamentais e atitudinais que quotidianamente inibem sua adoção e enraizamento. Em outras palavras: conhecimentos técnicos e científicos precisam ser manejados, mas em diálogo com a realidade institucional historicamente construída (com seus vícios e virtudes) e em cooperação com conhecimentos operacionais que, ao fim e ao cabo, são os que fazem chegar aos cidadãos-eleitores-contribuintes os resultados dos fazeres governamentais por eles sustentados e esperados.
Em compras públicas, as inovações necessárias não são muito difíceis de identificar, nem, tampouco, os caminhos para que sejam implementadas. O verdadeiro nó a desatar está no ponto em que se sai do âmbito teórico (das concepções e modelos disponíveis) para o campo operacional, de batalha: é imprescindível uma estratégia de mudança institucional que considere os acúmulos negativos e positivos da trajetória histórica e tire proveito de janelas de oportunidade apresentadas pelas diferentes conjunturas produzidas por sucessivas correlações de forças entre atores pró e contra as mudanças.
Para isso, os atores (individuais e institucionais) pró-inovações precisam existir e se articular entre si. A atuação deles é que levará às mudanças de natureza institucional. E com isso volta-se à vontade política virtuosa (capaz e compromissada) e diligente (disposta e disponível) como causa das inovações e do movimento da História. O que parece uma obviedade não é, sendo necessário aprofundar a percepção de como, concreta e quotidianamente, a vontade política se manifesta em decisões e ações, com começo e finalização adequados, suficientes para promover a mudança institucional.
A pesquisa Eficiencia y transparencia en las compras públicas: análisis de dos casos (Las Palmas de Gran Canarias y São Carlos), recentemente concluída, permitiu a identificação de algumas pistas a esse respeito:
1. Continuidade e ruptura marcam a evolução das práticas administrativas relacionadas às compras públicas, representando ora avanços, ora retrocessos, em termos de transparência e eficiência. Portanto, as inovações e tentativas de aplicação de boas práticas devem considerar não só o tipo de mudança desejada, mas também as articulações políticas necessárias à sua viabilização.
2. Os agentes responsáveis pelas áreas orçamentárias e financeiras das estruturas administrativas (Fazenda ou Finanças) desempenharam papel destacado na implementação de mudanças, seja porque delas derivam razões racionalizadoras de natureza econômica e administrativa, visando à economia e rapidez – para além de argumentos estritamente jurídicos –, seja porque se trata de um setor governamental dotado de um tipo de capacitação técnica necessário à adequada gestão de investimentos e suprimentos.
3. O enfoque estritamente legal, em que pese sua grande importância no campo das compras públicas, revela-se insuficiente para ensejar inovações de profundidade, uma vez que pode ocorrer com relativa facilidade o cumprimento das normas sem, entretanto, atingir os objetivos que levaram ao estabelecimento da norma.
4. O papel dos indivíduos concretos (agentes políticos e agentes político-administrativos – eleitos e de carreira), responsáveis por decisões, procedimentos, encaminhamentos e articulações comportados pelo ciclo das compras e contratações, é decisivo para a instauração de práticas que aproximam ou afastam a organização das condições pró-eficiência e transparência.
5. Entre os agentes da mudança existem funcionários de carreira e também ocupantes de cargos eletivos e de livre nomeação (cargos de confiança dos governantes eleitos). Parece significativa a diferença para melhor quando as mudanças são levadas a efeito com a participação de gestores da carreira, liderança de cargos de confiança e amplo apoio do governante eleito.
6. A atuação em equipe, a partir de uma visão compartilhada e constantemente discutida, amplia o potencial e a rapidez das inovações, assim como a atuação isolada tende a se desgastar e não chegar aos objetivos.
7. Em compras públicas existe um grupo de agentes externos com grande capacidade de mobilização e organização em torno de seus interesses próprios (empresas concorrentes), cuja adesão às inovações precisa ser obtida (preferencialmente) ou imposta, implicando uma interação governo-empresas, relativamente complexa e difícil, na busca do respeito simultâneo ao interesse público e ao equilíbrio econômico-financeiro dos fornecedores contratados.
8. A ênfase em critérios objetivos para escolha de fornecedores e a condução de processos licitatórios amplamente abertos e transparentes, visando à igualdade de tratamento e competição entre ofertantes, são admitidas pela grande maioria dos responsáveis pela área como alicerce da eficiência e indicador inequívoco de transparência, devendo receber constante atenção para não serem ofuscados nas relações entre os setores público e privado.
9. A presença de pressões da opinião pública a favor da moralidade e da legalidade nos atos da administração pública tende a se constituir em incentivo aos governantes e gestores públicos não comprometidos com esquemas ilícitos ou nocivos ao interesse público, propiciando a aceleração de mudanças e a concentração delas no tempo. Daí a importância dos meios de comunicação e da participação popular para a melhoria no campo das compras públicas.
10. A existência de novas leis e a oferta de estudos e manuais de orientação para a melhoria da eficiência e transparência, assim como da responsabilidade, na gestão pública, em geral, e na gestão de suprimentos e contratos, em particular, ampliam as chances de generalização dos esforços inovacionais e de seu sucesso.
11. A eficiência e a transparência em compras públicas são beneficiadas por inovações originadas de diversos campos, caracterizando-se como atitudinais, comportamentais, organizacionais, tecnológicas, relacionais e outras. Muitas vezes um jeito mais pró-ativo e mais firme em defesa da legalidade, adotado por um grupo de funcionários, muda a qualidade do processo de compras, sem necessidade de revisões legais. Em outros casos, a adoção de tecnologias computacionais leva a mudanças procedimentais que impedem certos comportamentos nocivos à transparência. E assim por diante. Ao buscar boas práticas é preciso atenção a esse aspecto da mudança, pois, muitas vezes, ela pode custar menos e ser mais rápida e segura.
12. Governos reformistas constituídos por lideranças capazes e tenazes tendem a desencadear mudanças em todas as direções, fazendo com que as inovações em compras públicas reforcem e sejam reforçadas por inovações em outras áreas. Por outro lado, a falta de prioridades, decorrente da abertura de excessivas frentes de mudança, fragiliza a capacidade de inovações efetivas e sustentáveis. A capacidade inovacional, por assim dizer, é um capital grupal escasso e, assim, precisa ser devidamente alocada. Também é um desafio mantê-la, evitando-se a perda de agentes individuais cujas capacidades e ações permitem que se materialize. E é sabido que a permanência desses agentes nas equipes de governo depende, em grande medida, de acordos políticos que a viabilize, às vezes contrariando interesses da coalizão do momento.
13. As inovações em compras públicas, contemporaneamente, tendem a ser densas em tecnologia e intensivas em política, requerendo, portanto, uma capacitação dos agentes que alie conhecimentos técnicos e habilidade de articulação e diálogo.
14. Como área-meio, que não resulta em obras e serviços diretamente demandados pela população, compras e contratações públicas aparentemente não rendem dividendos políticos, a não ser em conjunturas marcadas por ocorrências notórias de corrupção. Mas comprar bem implica melhores aquisições por preços menores, ampliando a capacidade de realização dos governos. E isso, sim, tem potencial para gerar legítimos dividendos políticos.
Melhorias episódicas, localizadas, resultantes de ações voluntárias desse ou daquele agente público, ocorrem, aqui e ali, de vez em quando. Mas políticas públicas sistemáticas de inovação em gestão (em compras públicas, no caso em pauta) são necessárias para garantir a mudança e sustentá-la. Sua ocorrência pode ser fruto de governos coerentes e consequentes, da pressão popular e/ou da opinião pública, de imposições legislativas e fiscalizatórias ou de todas essas variáveis, conjuntamente. Mas não se pode esquecer que a formulação e implementação de políticas públicas é atribuição dos governos, qualquer que seja o nível, federal, estadual ou municipal. Cabe a esses governos o papel preponderante nas inovações em compras públicas.
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