GT: Estado e Política Educacional/nº05
Fabiana Silva Fernandes de
Medeiros – UNESP
Agência Financiadora: CNPq
Inicialmente, o planejamento, no
capitalismo, restringia-se à racionalização dos processos de produção
industrial, mediante a organização administrativa, a divisão de tarefas, o
controle, a supervisão, o planejamento de venda, de aplicação de capital
(FERREIRA, 1936, p.1518).
A partir da Segunda Guerra Mundial,
tornou-se instrumento indispensável, pois o desenvolvimento da tecnologia
trouxe a necessidade de grande investimento de capital. Daí a necessidade de
organizar e planejar, previamente, os meios utilizados para a obtenção da
produção. É também nesse período que o pensamento político ocidental
direcionou-se para idéias de uma era de reconstrução mediante uma atividade
humana consciente e planificadora, que se dava por meio do planejamento da
economia de guerra e dos programas soviéticos de industrialização (MORAES,
1987).
O planejamento governamental ou
estatal surgiu de uma necessidade de se estender ao nível social mais geral a
preocupação de racionalidade, na medida em que o capitalismo implicou no
aumento da miséria social. O radicalismo desse forma de planejamento
expressou-se no socialismo, quando toda a atividade econômica da sociedade foi
submetida a um plano elaborado pelo Estado.
Após a Segunda Guerra Mundial, o
Estado teve uma papel importante, pois representava uma possibilidade de
coordenação do esforço nacional para a reconstrução dos países atingidos pela
guerra e para a racionalidade geral da atividade econômica, mediante “planos
nacionais de desenvolvimento”.
A crise de 1.929 também foi
significativa para a inserção do Estado como planejador, mediante o
desenvolvimento de políticas de racionalização e controle dos mercados, visando
a expansão da economia e a não ocorrência de uma nova crise e o planejamento de
setores estratégicos: saneamento básico, transporte, siderurgia, metalurgia,
indústria automobilística, etc. O Estado surgiu como um fator de abertura de
novas fontes de investimento (GALBRAITH, 1982).
O planejamento
ganhou força na América Latina, como instrumento técnico-político de
intervenção do Estado, a partir da década de 50, com a divulgação das idéias
desenvolvimentistas, expressas principalmente pela Comissão Econômica para a
América Latina (CEPAL). A CEPAL defendeu a necessidade de intervenção estatal
na economia para implementar a industrialização nos países latino-americanos.
Forneceu uma teoria de desenvolvimento que influiu diretamente no
desenvolvimento econômico latino-americano e contribuiu para a elaboração de
planos de governo que seriam praticados na segunda metade dos anos 50 (FURTADO,
1985) .
A idéia força da CEPAL era a da
planificação como condição para o processo de industrialização substitutiva, na
medida em que as forças de mercado limitavam a capacidade de crescimento da
periferia, devido a condições estruturais.
A CEPAL
difundiu na América Latina a ideologia do “nacional desenvolvimentismo”, que
visava o favorecimento da acumulação capitalista, mediante o fornecimento de um
projeto político de desenvolvimento, com base de legitimação no Estado.
Propunha a industrialização da
periferia mediante a propagação do progresso técnico, pois os países
periféricos somavam duas desvantagens que deveriam ser contornadas: baixa
elasticidade –renda dos produtos primários, base da produção dos países
periféricos e alta elasticidade-renda de produtos manufaturados, base das
importações desses países.
A industrialização se daria por uma
política que promovesse a modificação na composição das importações, mediante
uma industrialização apoiada na importação de equipamentos e tecnologia e num
programa de substituição de importações. Este programa exigiria a combinação
entre as ações dos mercados com o planejamento promovido pelo Estado, que teria
por função corrigir os desequilíbrios que se devem pela ação espontânea do
mercado.
Caberia ao
Estado, portanto, tornar-se agente da política econômica, o dinamizador da
política de desenvolvimento, na correção das distorções do sistema econômico
periférico. Desenvolvimento este entendido como ação consciente e sustentada
por parte do Estado através de políticas de desenvolvimento expressas em
programas.
A intervenção do Estado, para a CEPAL,
não é incompatível com o funcionamento do mercado, mas cumpre o papel de dar
curso e eficácia ao seu funcionamento. É contrária ao laissez-faire, mas
reconhece a existência de um regime de iniciativa privada, cuja eficácia e
adequação aos grandes objetivos do desenvolvimento dependerão de diferentes
graus de intervenção.
As técnicas de planificação,
começam a ser elaboradas, na década de
50, pela Divisão de Desenvolvimento Econômico, unidade da CEPAL, dirigida por
Celso Furtado. As preocupações iniciais eram metodológicas e consistiam na
tentativa de elaboração de um modelo de plano de desenvolvimento (FURTADO,
1982).
No início da década de 60, ocorreu a
cristalização de uma ortodoxia latino-americana de planejamento, com a
conferência de Punta del Este e a criação da “Aliança para o Progresso”
(MATTOS, 1987).
Nessa conferência, houve a legitimação
formal do termo planificação e estabeleceu-se como necessidade a formulação e
execução de planos nacionais até para que os países da América Latina tivessem
acesso à financiamentos.
Em termos metodológicos, a forma
estabelecida e implementada nos países da América Latina foi o modelo normativo
de planejamento, esboçado originalmente pela CEPAL e impulsionado pela Carta de
Punta del Este. Foi entendido como o meio mais adequado para a superação dos
problemas latino-americanos.
Os procedimentos eram correspondentes
a uma planificação por etapas bem definidas: diagnóstico, fixação de objetivos
e metas, previsão do comportamento das variáveis econômicas, elaboração de
programas e projetos. Os diagnósticos tendiam a circunscrever sua análise sobre
a escassez de recursos, defendendo o planejamento para o desenvolvimento como
planificação econômica.
Essa estratégia de planificação
fracassou na implementação dos planos, devido à disparidade entre seus
objetivos e a evolução dos fatos, somando-se a agudeza dos problemas sociais.
No final da década de 70, houve uma crise
instalada no planejamento latino-americano que se intensificou com os
movimentos reivindicatórios, sociais e de oposição política, acompanhados pelo
esgotamento do modelo econômico altamente concentrador de rendas e de exclusão
social. Não houve o questionamento do papel do Estado como responsável
principal pelas políticas públicas nas áreas sociais, mas iniciou-se uma
discussão sobre formas de planejamento e gestão descentralizadas que se
intensificou com a emergência dos regimes democráticos.
É consensual entre os estudiosos da
evolução dos modelos de planejamento na América Latina que a crise dos anos 80
foi como um “divisor de águas” entre o modelo de planejamento das décadas de
50, 60 e 70 e os modelos posteriores. Na década de 80, houve a ampliação das demandas por democracia
e participação e questionamento do modelo centralizador e verticalista. Com o
endividamento externo houve o esgotamento do modelo de Estado intervencionista
e o impedimento da continuidade do financiamento dos gastos públicos e as políticas sociais (GENTILINI, 1999).
Esse
momento histórico possibilitou a abertura para as idéias neoliberiais e
neoconservadoras, na medida em que o Keynesianismo, expressão máxima de
intervenção do Estado nas relações econômicas e sociais, entrou em crise e
generalizou-se a idéia de que o Estado de Bem-Estar-Social proporcionou o
aumento do gasto público, além de ter permitido uma pressão das classes
trabalhadoras na manutenção dos direitos sociais. Buscou-se, a partir daí, um
novo modelo de Estado, reduzido em seu tamanho e em sua política
intervencionista, assegurando apenas uma política de “ordenamento
institucional”, caracterizada pela garantia da livre concorrência e o livre
jogo do mercado.
Frente à
crise do modelo de intervenção do Estado, os teóricos do Planejamento
questionavam-se sobre como seria o planejamento num contexto de crise e de
ajuste econômico, ainda desprovidos de conhecimentos sobre os paradigmas
implícitos no novo modelo de Estado. Com a descentralização da gestão e do planejamento
coloca-se uma alternativa para a redução do poder de intervenção do Estado,
possibilitando o questionamento do planejamento centralizado, incoerente com a
dinâmica capitalista, e a priorização da capacidade de planejamento e de gestão
nas instâncias locais[1].
Inserida nesse contexto, a educação
planejada foi concebida como o principal instrumento para a qualificação
dos recursos humanos e para o desenvolvimento, portanto, uma das ferramentas
que possibilitariam a viabilização do planejamento governamental e o progresso
econômico e científico.
A educação
tornou-se alvo de discussões políticas na medida em que as condições para o
processo de modernização social, presenciadas na América Latina, a partir dos anos 50, exigiam uma demanda por
recursos humanos com qualificação educacional provida por instituições
escolares. A urbanização, o crescimento dos setores médios, a consolidação de
um proletariado e os processos de mobilidade social configuravam uma nova
estrutura, motivando a crença no desenvolvimento social e na mobilidade individual mediante a
educação. Verifica-se nesse período, uma pressão das classes médias urbanas
pela expansão da educação média e superior, cujo objetivo era a preparação das
elites políticas (RAMA, 1986).
A
orientação da UNESCO era a de um planejamento educacional integrado com o
planejamento geral do desenvolvimento. Isso fortaleceu a educação enquanto
investimento, na medida em que o setor educacional passou a ser planejada em
função das metas definidas nos planos de desenvolvimento econômico.
Durante as
décadas de 50 e 60, na América Latina, houve um esforço no sentido de organizar
a educação de forma racional e criar “sistemas educacionais” adaptados ao
desenvolvimento econômico e social vigentes. Marcadas pelo centralismo e as
restrições da participação política da população, as reformas nos sistemas de
ensino visavam adequá-los ao processo de “modernização econômica” e estavam
condicionadas às metas difundidas nos planos de
desenvolvimento econômico (GENTILINI, 1999).
Na década de 70, o planejamento educacional
mantém os objetivos de expansão quantitativa dos sistemas nacionais de ensino,
concebidos nos decênios de 50 e 60, e as esferas de planejamento e gestão
continuam nas instâncias centrais dos sistemas.
Em 1989, na discussão sobre a crise no planejamento e na
gestão educacionais, pensou-se na necessidade de modernização dos órgãos de
gestão, tornando-os menos burocráticos e rígidos. Defendeu-se o planejamento e
a gestão descentralizados por meio da instituição de sistemas educacionais
locais que planejassem suas necessidades e administrassem sem a excessiva
dependência das burocracias centrais.
O
planejamento educacional, nas décadas de 50 a 70, dominados pela visão
normativa de planejamento, cedeu seu lugar para uma forma de planejamento que
garantisse a transferência de decisões para os níveis locais, o que exigia a
redistribuição de poder, uma questão eminentemente política.
Entre as
diferentes propostas alternativas para o planejamento normativo, influenciadas
pelas conjunturas políticas de transição democrática, estava o “planejamento
estratégico”, por meio do qual introduziu-se, na década de 80, o tema da
governabilidade.[2]
No setor educacional, o planejamento
estratégico restringiu-se ao traçado de cenários[3],
nos quais se priorizavam a utilização eficiente dos recursos financeiros
disponíveis.
Na medida em que houve a demanda por
recursos humanos e o desenvolvimento econômico e social vinculado à intervenção
estatal, a centralização e a subordinação da educação num órgão de governo
comprometido com interesses econômicos foi marcante nesse período. É com a
abertura política e o fim das ditaduras militares na América Latina que formas
mais democráticas e participativas de planejamento e gestão são concebidas. O caráter
economicista e instrumental do planejamento normativo e suas limitações para a
compreensão das circunstâncias sociais são criticados e passa-se a discutir
sobre a necessidade de formas mais complexas de planejamento que acompanhassem
as transformações sociais e políticas ocorridas nos países da América Latina.
Referências Bibliográficas:
FERREIRA,
F. W. Planejamento Sim e Não: um
modo de agir em um mundo em permanente mudança. São Paulo: Paz e Terra, 1985.
FURTADO,
C. A fantasia organizada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
GALBRAITH,
J. K. O Novo Estado Industrial.
São Paulo: Abril Cultural, 1982.
GENTILINI,
João A. Crise e Planejamento
Educacional na América Latina: Tendências e Perspectivas no Contexto da
Descentralização, tese de doutorado apresentada à Faculdade de Educação da
Universidade de Campinas (São Paulo), 1999.
MATTOS,
C. A. de. Estado, procesos de decisión y
planificación en América Latina. In: Revista
de La Cepal. Chile, nº 31: p. 119 - 137, abr. 1987.
MATUS,
C. O líder sem Estado-Maior. São
Paulo: Fundap, 2000.
————— Política, Planejamento e Governo.
Brasília: IPEA, 1993.
MORAES,
R. C. C. de Planejamento: democracia ou ditadura? Tese de Doutoramento:
São Paulo, 1987. Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP.
PEREIRA,
J. C. Planejamento, mudança e
democracia. In: SBPC, Ciência e Cultura. São Paulo, 38 (9): 1517
– 1529, set. 1986.
SAVIANI,
D.; RAMA, G.; LAMARRA, N.; AGUERRONDO,I.; WEIBERG, G Desenvolvimento e
Educação na América Latina. São Paulo: Autores Associados e Cortez,
1986.
[1]
A substituição do modelo racional-normativo ocorreu devido à crise do modelo
intervencionista de Estado e aos prejuízos sociais causados por esse estilo de
planificação. Em fins dos anos 60, surgem questões sobre como formular
estratégias orientadas para o desenvolvimento, a autonomia, a equidade e a
democracia, desencadeando, a partir da década de 70, uma concepção de Estado
cuja função era garantir a regência dos mecanismo democráticos, sem conduzir a
sociedade, na medida em que se concebia o conjunto da sociedade como o
resultado da ação de distintos grupos sociais. Decorre, dessa concepção,
críticas ao desenvolvimento interno do pensamento cepalino, provocando mudanças
nas concepções de planejamento governamental.
[2]
A governabilidade é uma preocupação constante no planejamento estratégico e
caracteriza-se pela relação entre as variáveis controladas pelo planejador e as
não controladas, constituindo-se em uma resistência para a concretização dos
objetivos propostos pelo plano (MATUS, 2000).
[3]
Os cenários são diferentes perspectivas da realidade, sugeridas pelo ator que
planeja, que têm por propósito criar estratégias de ação, no caso de o plano principal não ser
contemplado ou surgir algo não previsto durante a fase de ação do planejamento
(MATUS, 1993).
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